이명박 정부 3년의

여성정책 평가 및 향후과제

일 시 : 2011. 2. 21. (월) 오전 10시 30분

장 소 : 국회 의원회관 소회의실

주 최 : 국회의원 최영희·김상희·김유정·김재윤·정범구

∥ 식   순 ∥

인 사 말	최영희 의원
축 사	박지원 민주당 원내대표
기조발제	남윤인순 前 한국여성단체연합 대표
분야별 발표
성인지 정책	김경희 중앙대 교수
여성 일자리	윤자영 한국노동연구원 부연구위원
여성 인권	이윤상 한국성폭력상담소 소장
가족 정책	송다영 인천대 교수
종합토론

∥ 목   차 ∥

인 사 말
최영희․김상희․김유정․김재윤․정범구 의원
	……… 1
축 사
박지원 민주당 원내대표
	……… 4
기조발제
여성이 보이지 않는다 _ 남윤인순 前 한국여성단체연합 대표
	……… 9
분야별 발표
이명박 정부 3년 여성정책 평가(2008-2010년) _ 김경희 중앙대 교수	……… 19
여성 일자리대책 평가 _ 윤자영 한국노동연구원 부연구위원	……… 37
여성 인권정책 _ 이윤상 한국성폭럭상담소 소장	……… 47
이명박 정부 3년의 여성정책 평가-가족부문 _ 송다영 인천대 교수	……… 61

∥ 인 사 말 ∥

반갑습니다.

오늘 세미나를 공동주최한 여성가족위원회 소속 민주당 최영희·김상희·김유정·김재윤·정범구 의원입니다.

바쁘신 가운데 <이명박 정부 3년의 여성정책 평가 및 향후과제>에 참석해주신 발제자를 비롯한 모든 분들께 감사의 말씀드립니다.

이제 곧 이명박 정부 취임 3주년이 됩니다. 대선공약을 통해 국민들과 약속했던 사항은 얼마나 지켰는가, 이제 2년 후에는 달성가능할 정도로 추진해왔는가, 앞으로 무엇을 어떻게 해야 하는가. 한번 되짚어봐야 할 시점이라고 생각하여 오늘 세미나를 개최하게 되었습니다.

G20 정상회의를 주최하며 국격을 높였다고는 하지만, 각종 지표가 보여주는 우리나라 여성정책의 현주소는 세계 10위권의 경제대국에 걸맞지 않은 부끄러운 실정입니다.

세계경제포럼(WEF)은 여성의 경제참가율, 임금, 입법·고위 관리직 비율, 취학율 등을 지표로 각국의 성격차지수(GGI)를 평가하는데 2010년 현재 우리나라는 134개국 중 104위에 불과합니다. 남녀소득비, 여성의원 비율, 여성행정관리직 비율, 여성전문기술직 비율을 지표로 하는 유엔개발계획(UNDP)의 여성권한척도(GEM) 역시 2009년 현재 109개국 중 61위 수준입니다. 여성관리직 비율 또한 OECD국가 평균은 28.3%이나 우리나라는 9%에 불과합니다.

참여정부 당시 30%를 상회하던 정부위원회에서의 여성위원 비율 역시 2010년 6월 현재 21.7%로 떨어졌을 뿐 아니라,「공기업·준정부기관의 인사운영에 관한 지침」에서는 공공기관 비상임이사 중 여성비율이 30%가 되도록 권고하고 있지만, 2010년 6월 현재 11.6% 수준입니다.

이러한 상황에서 그동안 정부업무평가시 정부위원회의 여성비율을 반영해왔는데 이명박 정부 들어 중간에 이 지표를 슬그머니 빼버린 이유를 묻지 않습니다. 작년 9월부터 다시 반영하기 시작했다고는 하지만, 과연 공직분야에서부터라도 여성의 대표성 향상을 위해 정부가 정책을 추진할 의지를 가지고 있는 것인지 모르겠습니다. 아울러 여성가족부는 정부위원회의 여성비율을 2012년까지 40%로 올리겠다고 밝혔는데 어떤 계획을 가지고 있는지 꼼꼼히 따져볼 생각입니다.

대선공약에서 2012년까지 여성 경제활동참가율을 OECD 평균 수준으로 올리겠다고 하였습니다. 그러나 수치를 보면 10년 전 수준으로 후퇴했을 뿐 아니라 올해 정부가 세운 제2차 여성인력개발종합계획에서는 OECD 평균인 61.3%에도 미치지 못하는 55%를 2015년까지 달성하겠다고 목표를 잡고 있습니다.

여성의 평균 월 급여액도 142만 2천원으로 남성의 62.3%에 불과하며, 성별 임금격차도 OECD국가 중 최하위입니다. 정부가 제2차 여성인력개발종합계획을 세우면서 남녀 시간당 임금비율을 65.4%로 올리는 것을 목표로 삼는 게 우리의 현실이라는 점이 마음을 답답하게 합니다.

무엇보다 1년에 60만개씩 5년간 300만개의 일자리를 창출하고 여성을 위한 좋은 일자리를 대폭 창출하겠다고 약속했지만, 임금근로자 중 비정규직 비율이 남성은 26.8%인데 반해 여성은 무려 41.6%나 되며, 경제위기 속에서 사라진 일자리의 98%가 여성일자리였다는 점은 우리가 해결해야 할 과제라고 생각합니다.

또한 정부로부터 업무를 위탁받아 사회서비스를 제공하는 각종 센터 인력의 대부분이 여성이지만 비정규직 신분이다보니 대체인력 문제 때문에 맘놓고 출산휴가를 사용하지 못하고 있습니다. 대한민국 여성의 일·가정 양립이 가능하도록 정부에서 과감한 결단을 해야 할 시점이라고 생각합니다.  또한 여성폭력·가정폭력·성매매 등 각종 폭력은 줄지 않고 오히려 더욱 흉포화되고 있는만큼 정책방향이 제대로 잡혀있는가 진단해봐야 할 것이며, 아직 제대로 자리잡지 못한 성인지예산제도와 성별영향평가제도에 대해서도 현황을 검토하고 개선방안을 마련하여야 할 것입니다.

아무쪼록 여성정책 분야별로 짚어보는 오늘 세미나가 뜻깊은 시간이 되길 바랍니다. 다시한번 오늘 세미나에 참석해주신 모든 분들게 감사드립니다.

2011. 2. 21.

국회의원 최영희·김상희·김유정·김재윤·정범구

∥ 축   사 ∥

안녕하십니까,

박지원 민주당 원내대표입니다.

국회 여성가족위원회 최영희 위원장님, 김상희, 김유정, 김재윤, 정범구 민주당 위원님들이 공동주최 하는 <이명박 정부 3년의 여성정책 평가 및 향후과제> 세미나 개최를 진심으로 축하드립니다.

오는 2월 25일로 이명박정부 취임 3주년을 맞게 됩니다.

이명박 정부 3년의 성적표를 보면 구제역 파동, 물가 폭등, 전세대란, 일자리 대란 등 4대 민생 대란에서부터 일상에서의 민주주의 파괴, 남북관계의 파탄까지 ‘CEO 출신 경제대통령’에게 걸었던 국민들의 기대를 져버렸습니다.

우리 국민의 반을 차지하는 ‘여성’과 관련된 정책의 성과는 어떻습니까?

세계경제포럼(WEF)에서 발표한 우리나라의 성 격차지수(GGI)는 2010년 현재 134개국 중 104위로 거의 최하위권입니다. 2009년 115위에서 많이 향상되었다고 홍보를 하고 있으나 여전히 부끄러운 현실입니다.

이명박 대통령은 대선공약에서 공공부문의 양성평등 실현을 위해 정무직 공무원 임명, 공공기관 임원 임용에 여성할당제를 확대 실시하겠다고 약속했습니다. 그러나 고위공무원단 중 여성비율, 정부위원회에서의 여성위원 비율 역시 국민의 정부, 참여정부 시절보다 오히려 낮아졌습니다.

여성을 위한 좋은 일자리를 창출하겠다는 공약 역시 제대로 지켜지지 않고 있습니다. 이명박 정부는 전 국민의 70%가 반대하는 4대강 공사에 막대한 예산을 쏟아 부으며 일자리 창출 효과를 선전했습니다. 하지만 실질적으로 일자리가 늘어나지도 않았으며, 여성 일자리는 그나마도 없었습니다. 결국 여성 정책에 대한 고민이 없는 이명박 정부에서의 여성 일자리 문제는 단시간 근로의 비정규직에 집중될 수밖에 없는 것입니다.

여성의 경제활동참가율 역시 2007년 50.2%를 기록한 이후 이명박 정부 들어 점차 낮아져 2010년 여성 경제활동참가율은 49.4%로 10년 전 수준으로 회귀하고 말았습니다. OECD국가 평균보다 약 20%나 낮은 수치입니다.

이외에도 여성이 성폭력, 가정폭력, 성매매로부터 안전한 나라, 일·가정 양립이 가능한 사회환경 조성 등 이명박 대통령의 대선 공약들은 모두 요원해보입니다.

과연 무엇이 문제이고, 또 앞으로 남은 2년은 무엇을 어떻게 해야 하는가?

그리고 우리 민주당은 무엇을 준비할 것인가를 생각해봐야 할 시점입니다.

그래서 오늘 행사가 더욱 중요한 의미를 가진다고 생각합니다. 오늘 세미나를 위해서 바쁘신 가운데서도 기조발제를 준비해주신 남윤인순 전 한국여성단체연합 대표님과 발표자 여러분, 그리고 이 자리에 참석해주신 모든 분들께 감사의 말씀을 드립니다.

2011. 2. 21.

민주당 원내대표 박지원

기조발제

여성이 보이지 않는다

_남윤인순 前 한국여성단체연합 대표

이명박 정부 3년, 여성정책 평가 및 과제

- 여성이 보이지 않는다 -

남윤인순(한국여성단체연합 전 상임대표)

지난 3년간 이명박 정부의 여성정책은 한마디로 ‘여성이 보이지 않는다’로 요약할 수 있다. 여성은 사라지고 그 자리를 ‘가정’이 대체하고 있다. 가정에서 여성을 독립적인 존재로 분리하고, 사회적인 성차별을 해소하기 위한 지난 30년간의 노력이 만 3년만에 물거품이 되고 있는 것이다. 이명박 대통령은 ‘선진국 수준의 양성평등’을 이루겠다고 100대 국정과제에서 밝혔지만 뚜렷하게 추진된 것은 없고, 오히려 영부인이 추진하는 ‘한식의 세계화’ 사업 정도가 여성이미지로 드러날 뿐이다. 성평등 철학과 가치가 부재한 국가지도자의 모습은 모든 분야에 영향을 미쳐 여성정책은 정지되거나 후퇴 중이라고 볼 수 있다.

1. 총론적인 평가

1) 여성정책 비젼의 후퇴

1995년 여성발전기본법이 제정된 이후 국가 차원에서 여성정책기본계획이 5년마다 수립, 이행되고 있음. 이명박 정부가 출범하면서 수정한 3차 기본계획(2008-2012)에서는 ‘성숙한 성평등사회’를 비젼으로 제시하고 있으나 여성가족부의 정책비젼에는 성평등사회가 누락되어 있음. 2011년 여성가족부의 비젼은 여성가족부의 정체성을 의심케하는 내용임. 이는 마치 성평등 문제가 더 이상 중요하지 않다는 메시지로 비쳐지거나, 성평등 문제가 이미 해결된 것처럼 착시 현상을 일으킬 수 있음.

○ 100대 국정과제(2008) : 선진국 수준의 양성평등

○ 3차여성정책기본계획 수정판(2008-2012) : 성숙한 성평등사회

○ 여성가족부 : 잘사는 국민, 따뜻한 사회, 자랑스런 대한민국(2011)

가족 모두가 행복한 사회, 함께하는 평등사회(2010)

2) 여성정책기본계획 5개 정책영역을 3개 영역으로 축소시킴

1, 2차 여성정책기본계획의 성과는 법, 제도에서 성차별적 요소를 축소하고 실질적인 성평등으로 나갈 수 있는 제도적인 기반을 구축한 것임. 이러한 성과를 토대로 수정 전 3차 기본계획에서는 ‘국가운영에 여성의 주도적 참여’와 ‘돌봄의 사회적 분담’이 중요한 정책영역에 포함되어 있었는데 이명박 정부는 이를 하위 정책과제로 축소 수정하였음. 3차 여성정책기본계획의 정책영역을 5개에서 3개로 축소하면서 여성인력 활용, 여성인권 보호, 성평등정책 추진기반 강화로 수정하였음.

실질적인 성평등을 위해서는 여성의 참여가 상징적 수준에서 주도적인 참여로 나가야 사회패러다임을 바꿀 수 있다는 전략을 약화시킨 것임. 또한 우리 사회가 돌봄사회가 되어야 여성 위주의 돌봄노동을 사회가 분담하고, 새로운 사회서비스 일자리가 늘어날 수 있다는 상생 전략의 중요성을 간과하였음.

3) 여성정책 전담기구 약화

이명박 정부는 출범 당시 여성가족부를 폐지하려다 여성부로 축소 존치하였으나, 부서 수준이 인력과 재정으로 부처의 기능을 할 수 없게 되자 특별한 해명없이 여성가족부로 환원하였음. 참여정부 여성가족부는 보육업무가 있어서 일 가족 양립 지원정책을 주도적으로 펼 칠수 있었으나, 이명박 정부의 여성가족부는 보육업무가 보건복지부로 이관되어 정책수단이 약화되었음. 여성가족부는 민생 여성정책이라고 할 수 있는 보육과 일자리 정책 모두 타 부처와 협력해야 하는 위치라서 보완적인 정책을 펼칠 수 밖에 없음.

4) 새로운 여성정책 입법과제 추진 미흡.

여성정책 입법과제는 제대로 추진되는 것이 없음. 여성발전기본법 개정은 추진된지 수년이 지났으나 뒤늦게 정부안에 마련되어 국회에 상정되어 있음. 그 외에 뚜렷하게 여성정책 관련한 입법이 부재한 상황임. 이는 참여정부에서 추진되었던 여성관련 입법 활동에 비해 현저히 떨어짐. 호주제 폐지, 성매매방지법 제정, 경력단절여성지원법, 한부모가족지원법 등은 모두 참여정부에서 제·개정된 법률임.

반면에 아동성폭력 문제가 사회문제로 등장하자 대통령까지 나서 국가의 가부장적인 역할을 강화하는 이미지를 보여주고, 가해자에 대한 통제와 감시를 강화하는 입법을 추진하여 통제사회로 나가는 수단으로 활용하고 있음.

2. 역행하는 여성정책

1) 여성대표성의 질과 양, 모두 후퇴하고 있음.

○ 고위급 여성인사 : 집권 초기에 여성인재를 발굴하는 범위가 협소하여 전문성과 도덕성 시비에 휘말리는 인사정책을 펼침. 이로 인해 여성리더에 대한 국민적인 이미지가 훼손되는 결과를 낳음.

○ 정부산하 위원회 : 3차 여성정책기본게획에서는 2012년까지 정부 산하 위원회에 여성이 40% 참여하도록 목표를 설정하였음. 그러나 이행 결과를 보면 중앙행정기관 여성 위촉직 비율을 보면 2006년 29.6%가 최고 정점이었다가 2008년 27%, 2009년 24.6%, 2010년 6월 21.7%로 급격히 축소되었음.

○ 공공기관의 상임임원 및 상임이사 : 공공기관 상임임원 중 여성비율도 줄고 있음(2006년 2.3%, 2007년 2.1%, 2008년 2.3%, 2009년 1.9%). 공기업 및 준정부기관의 상임이사 비율도 2008년 2.2%에서 2009년 1.9%로 축소되었음.

○ 여성 대표성의 다양성 부족 : 위촉직으로 참여하는 여성단체, 전문가의 구성이 편향되어 있음. 진보적인 인사는 배제되고 있음.

2) 군가산점 부활 시도

현재 국회 법제사법위원회에 군가산점 부활안이 상정되어 있음. 1999년 위헌 판결이 나고 국가인권위원회, 여성가족부 등이 반대하고 있음에도 불구하고 국방부, 보훈처에서 추진하고 있음. 제대 군인에 대한 지원은 국가가 재정 지원을 통해 골고루 보상하는 방안에 대해 사회적 이의가 없음에도 불구하고, 여성과 장애인, 군미필자 등을 차별하는 방식인 군가산점 부활을 통해 제대 군인을 보상하는 것은 부당하고 차별적인 정책임.

3) 검찰, 경찰, 청와대의 반인권적 행태와 방조

○ 2010년 3월 티브로드 관련 청와대 행정관 성매매 사건

○ 전 경찰청장이 기자들에게 "나도 성매매 접대 해본 적 있다"는 식의 발언(키를 주었다는 등)으로 물의를 일의킴.

○ 스폰서 검사 사건 : 스폰서 검사의 성매매 접대 의혹에 대해 여성단체들이 고발했으나 특별검사에서도 밝혀내지 못하고 기각되었음. 당시 거론된 스폰서 검사는 법무부에서 성매매 업무를 담당하는 범죄예방기획국장이기도 했었음.

4) 젠더 관점이 부재한 제 2차 저출산기본계획

2011년부터 시행되는 2차 저출산기본계획에 따르면 일과 가족을 양립하기 위한 보육정책의 공공성이 후퇴되고 있음. 자율화 보육시설을 시범실시 후에확대하는 계획임. 이는 최근 영어, 다문화 언어를 가르치는 어린이집이 등장하면서 보육료가 100만원이 넘는 형상을 부추기는 정책임. 민간보육시설이 90% 이상인 조건에서 보육서비스 가격을 통제하지 않으면 보육의 시장화가 가속화 될 것임.

또한 저출산 정책은 여성이 경력단절 없이 지속적으로 일할 수 있는 환경이 조성되어야 하는데 이에 대한 2차 기본계획은 노동권보다는 모성권을 강화하는 방향으로 정책이 설계되어 있음. 국공립보육시설 확충은 줄이고 양육지원수당을 늘리는 것은 애낳고 집에 있으라는 정책임. 또한 대부분 비정규직 여성들이 많은 현실에서 모성보호비용을 기업주 만이 아니라 국가의 분담을 늘리는 방향으로 가야하는데 이러한 정책적 고려가 미약함.

사회분위기 조성에서 다산을 강조하는 것은 여성에 대한 고려가 없는 것임. 아이를 낳지 않는 것은 비혼과 만혼이 늘고 있기 때문임. 성평등, 주거, 일자리 정책과 저출산 지원정책이 종합적으로 마련되어야 저출산의 터널을 지날 수 있을 것임.

5) 여성의 몸에 대한 통제 강화

여성의 임신중단은 다양한 사회적 이유가 있음에도 불구하고 이를 무조건 범죄화하는 것은 문제임. 법이 정비되지 않고 사회적 논의가 모아지지 않은 상태에서 낙태를 무조건 범죄화하게 되면 결국 여성의 건강이 위협받는 상황으로 내몰리고 비싼 비용을 지불해야 하는 모순에 직면함. 여성의 몸에 대한 통제를 통해 여성이 ‘악’ 소리도 낼 수 없도록 하고 있음.

3. 향후 여성정책 과제

1) 국가 비젼과 지도자의 가치관에 성평등이 자리매김되어야 한다.

2) 여성관련 입법과제를 진정성있게 추진해야 한다.

○ 여성발전기본법을 성평등기본법으로 전면 개정해야 한다.

- 여성정책의 패러다임을 여성발전에서 여성발전을 포함한 성평등으로 확장

- 성별영향평가 환류시스템 구축

- 성평등정책기본계획 수립 및 이행점검

○ 성차별금지법 제정 검토

- 성차별 정의와 영역을 확장하고, 조사와 처벌조항을 강화

3) 공직자의 여성인권 의식을 강화하고 관련 윤리조항을 강화해야 한다.

○ 국회법, 지방자치법, 공직자윤리법 등을 개정하여 여성인권(성폭력, 가정폭력, 성매매 등) 관련 범죄를 예방하고 처벌을 강화하는 조항을 신설해야 함.

4) 일과 가족을 양립하기 위한 정책을 종합적으로 수립해야 한다.

○ 양질의 여성일자리 정책 : 공공 영역에서 사회서비스 일자리 확대, 돌봄     노동자보호법 제정

○ 비정규직 여성일자리 축소 : 동일노동동일임금, 비정규직 사유제한

○ 비정규직 여성노동자 모성보호 적용 확대

○ 육아휴직 급여 및 적용대상 확대, 남성의 육아휴직 참여방안 제도화

○ 국공립보육시설 확대 및 무상보육 전면실시에 따른 민간보육시설 공적 규제 장치 마련

5) 인권과 민간의 자율성이 보장되는 여성인권정책을 수립해야 한다.

○ 성폭력특별법 친고죄 폐지

○ 여성의 안전과 인권을 위한 지역사회네트워킹 조례 제정

○ 여성의 임신중단 선택에 대한 사회적 합의 도출과 관련법 정비

분야별 발표 1

이명박 정부 3년 여성정책 평가(2008년～2010년)

_ 김경희 중앙대 교수

이명박 정부 3년 여성정책 평가(2008-2010년)

김경희 (중앙대 사회학과 교수)

1. 현 정부 여성정책의 기조: 여성인력의 활용

현재 우리나라에서 수행되고 있는 여성정책은 1998년부터 실시하고 있는 여성정책기본계획에 근거하고 있다. 따라서 지난 3년의 여성정책 평가의 출발점을 여성정책기본계획 이행의 정도를 점검하는 것으로 삼을 수 있을 것이다.

이 글에서는 지난 3년간 시행되었던 여성과 관련된 정책 사업들을 개별적으로 검토하기 보다는 전반적인 여성정책의 기조에서 드러나는 특징들을 추려보고, 이러한 특징이 세부적인 정책과제의 이행에 어떻게 나타나는가를 평가하는 것에 초점을 둔다.

1) 여성정책의 연속성의 관점에서: 1, 2차 여성정책기본계획

1995년의 여성발전기본법에 근거하여 제 1차 여성정책기본계획(1998- 2002)과 제 2차 여성정책기본계획(2003-2007)을 완료하였으며, 현재 제 3차 여성정책기본계획(2008-2012)을 시행하고 있는 중이다. 제 3차 여성정책기본계획은 2007년말에 수립되었으나, 2008년 말에 수정되었다. 3차 여성정책기본계획은 1, 2차 기본계획 이행 성과의 계승과 문제점에 대한 보완을 통해 형성된 것이다. 따라서 현재의 여성정책에 대한 평가는 최근 10년의 여성정책의 성과와 한계를 포함하는 여성정책의 연속성의 맥락에서 이루어지는 것이 타당하다고 생각된다. 이런 의미에서 우선 제 1, 2차 여성정책기본계획의 추진내용, 특성 그리고 의의를 간단히 정리하고 넘어가기로 한다.

제 1, 2차 여성정책기본계획의 주요한 추진실적은 <표 1>에서 보여주듯이 내용적인 면에서 크게 6가지로 압축할 수 있다. 그것은 성주류화전략의 도입과 제도화, 정책결정과정에 여성참여 확대, 남녀고용평등의 강화, 일-가정 양립지원, 가정폭력, 성폭력, 성매매 방지를 통한 여성인권의 강화, 가족정책의 기반 구축을 들 수 있다. 이러한 추진실적은 여성정책의 역사와 한국여성의 지위 변화와 관련하여 매우 중요한 의미를 가지고 있다.

<표 1> 제 1, 2차 여성정책기본계획의 성과와 의미

성과	1차 여성정책기본계획	2차여성정책기본계획	의미
□ 성 주류화 전략의 도입과 제도화		◦｢여성발전기본법｣에 ‘성별영향평가제도’를 도입(’02)하여 정책 과정에서 성별 차이에 따라 미칠 영향을 미리 분석․평가함. ◦｢국가재정법｣ 제정(’06)시 ‘성인지 예산제도’를 도입하여 예산이 남녀에 미치는 효과를 평가하여 예산편성에 반영하도록 함.	여성정책의 확장
□ 정책결정과정에 여성 참여 확대	◦여성공무원 채용목표제(’98-’02)	◦양성평등 채용목표제(’03-’07)를 한시적으로 적용 ◦국공립대 여교수 채용목표제 실시(’03) ◦정당법 개정(’02, ’05)과 공직선거및선거부정방지법 개정(’05)을 통해 비례대표 후보자 중 50% 이상 여성으로 추천하도록 규정	여성의 대표성 향상
□ 남녀고용평등의 강화	◦남녀차별금지법을 제정(’99):성희롱 등 업무관계에서 발생하는 남녀차별의 예방과 구제 강화 ◦남녀고용평등법개정(’99):간접차별 금지	◦사업주가 적극적 고용개선조치(’05)를 하도록 의무화	차별을 정책영역에 도입, 양성평등을 정책이념으로 수용
□ 일-가족 양립을 위한 육아휴직 및 보육서비스 확대	◦노동3법 개정을 통해 출산휴가를 90일로 확대하고, 육아휴직 급여 지급을 규정(’01)함.	◦산전후 휴가급여 지원을 확대하고 유․사산 시 보호휴가를 사용(’05) ◦｢영유아보육법｣ 전면 개정(’04)과 보육정책 확대를 통해 보육서비스 질 향상: 보육예산 대폭 확대(국비) : 2,090억원(’02) → 10,435억원(’07) 시설 평가인증제 도입(’06)과 교사 대 아동비율 조정 등으로 보육서비스 질적 수준 제고	공사영역의 경계 완화
□ 가정폭력 및 성매매 방지 등 여성 인권보호 기반 강화	◦여성긴급전화 1366 개설하여 성폭력, 가정폭력 피해자 지원서비스 연계체계를 구축(’01)	◦폭력피해 여성 ONE-STOP 지원센터 설치․운영(’07, 14개소) ◦성매매방지법 제정(’04)
□ 가족정책의 제도적 기반 마련		◦호주제 폐지를 주요 내용으로 하는 민법 개정(’05)과 ｢가족관계등록 등에 관한 법률｣ 제정(’07) ◦건강가정기본법 제정(’04) - 건강가정기본계획 수립(’06)-건강가정지원센터 설치(’07 64개소) ◦한부모가족, 결혼이민자 가족에 대한 지원체계 수립과 서비스 확대

2) 제 3차 여성정책기본계획의 특징: 여성인력의 활용

제 3차 여성정책기본계획은 2007년 말에 제 1, 2차 기본계획의 성과를 바탕으로 새로운 정책환경의 요구에 맞춰 수립되었다. 제 3차 기본계획은 증대하는 여성의 경제활동에 대한 요구, 가족 기능의 변화에 따른 돌봄의 사회화 요구뿐 아니라, 사회구성원의 다양성과 차이에 대한 사회적 수용력을 늘리고, 노동시장의 유연성 증대와 여성의 직업여건 변화, 일과 가정을 중시하는 선진국형 기업문화의 확산 등 새로운 정책수요를 반영한 것을 특징으로 한다. 이 계획은 ‘지속가능한 성 평등 사회’를 비전으로 삼고, 여성의 역량 강화, 일과 생활의 조화, 다양성과 차이 존중 등 세 가지 전략목표를 달성하기 위하여 5대 정책과제(대과제), 15대 중과제, 총 44개의 소과제를 설정하였다.

제 3차 여성정책기본계획(원판)은 1, 2차의 정책과제들을 포괄하면서도 돌봄의 사회적 분담 과제가 독자적인 정책과제로 설정되어 있다. 이것은 주요한 정책환경의 변화로 저출산, 고령화, 국가경쟁력강화를 위한 여성의 경제활동 필요성의 급증을 반영한 것이라 볼 수 있다.

2008년 말에는 현 정부의 정책기조와 여성부의 직제개편, 국정 100대 과제의 반영을 위하여 3차 여성정책기본계획의 구조와 과제분류를 재조정하였다. 수정판에서 보여지는 가장 큰 특징은 경력단절여성 등의 경제활동 촉진법에 근거하여 여성인력활용 과제의 비중이 늘어나 제 1과제가 되었으며, 원판에서 독자적으로 설정되었던 돌봄의 사회적 분담 과제를 여성의 취업활동 지원을 위한 하위영역의 과제로 포함되었다. 그리고 사회통합이라는 대과제는 없어지고, 평등문화의 확산이 성평등정책 추진 기반 강화의 하위 과제로 이동되었다. 또한 대상별 여성복지 욕구와 이주여성에 대한 정책들을 기본계획의 과제들로 명시했다. 따라서 수정된 여성정책기본계획의 비전은 지속가능한 성평등 사회에서 성숙한 성평등사회로, 전략목표는 이전의 일과 생활의 조화는 빠지고, 여성의 역량강화와 다양성과 차이의 존중으로 변화되었다.

<표 2> 제 1, 2, 3차 여성정책기본계획 추진과제 구성

3차 여성정책기본계획		3차여성정책기본계획수정
1. 국가 운영에 주도적 참여	1-1. 국가정책의 성주류화 1-2. 통합적 여성정책 추진 1-3. 의사결정에 참여 확대	3. 성평등정책 추진기반 강화	3-1. 성인지 정책의 시행 3-2. 통합적 여성정책추진 3-3. 평등문화 확산
2. 여성의 복지와 인권 강화	2-1. 여성의 건강 및 복지 강화 2-2. 성폭력·가정폭력 방지 실효성 제고 2-3. 성매매방지 및 피해자 자활지원 내실화	2. 여성권익보호	2-1. 여성건강보호 2-2. 대상별 여성복지욕구 충족 2-3. 여성장애인권익증진 2-4. 각종 폭력의 예방과 피해자보호 2-5. 성매매방지 및 피해자 자활지원 내실화 2-6. 이주여성의 정착지원
3. 여성의 경제적 역량 강화	3-1. 여성 일자리 확대 3-2. 여성의 평생 직업능력 개발 3-3. 여성근로자 차별해소 및 보호	1. 여성인력활용	1-1. 여성인력활용기반 내실화 1-2. 여성의 취업영역확대와 대표성 제고 1-3. 여성근로자 차별방지 1-4. 여성일자리확대 1-5. 여성의 취업활동에 대한 사회적 지지강화(돌봄, 일-가정 양립)
4. 돌봄의 사회적 분담	4-1. 보육 및 교육서비스 강화 4-2. 가족돌봄에 대한 사회적 지원 4-3. 일-가정 양립
5. 사회적 통합과 평등문화 정착	5-1. 평등문화 확산 5-2. 다양성 존중과 사회적 통합 5-3. 여성 교류협력 강화

수정된 여성정책기본계획은 현 정부의 여성정책과 관련된 대통령 선거 공약과도 조응하고 있다. 여성정책 관련 대통령선거 공약은 그늘과 차별이 없는 사회라는 대공약 안에 여성일자리 확대, 양성평등의 실현, 가족사랑과 가족돌봄노동의 분담이라는 세 개의 세부공약으로 설정되어 있다.

<표 2> 여성정책 관련 선거공약

가난의 대물림 단절	드림스타트 운동 전개 저소득 학생에 대한 교육복지 프로젝트 실시 계층할당제 실시 기초생활수급제도의 개선
여성 일자리 확대	여성을 위한 좋은 일자리 대폭 창출 여성친화적 유망직종을 발구하고 여성의 직업훈련 기회 확대 여성의 창업과 기업활동 지원 가족친화적 기업문화 확산
양성평등의 실현	성인지 정책 추진의 기반확립 공공부문 양성평등 실현 부부간의 경제적 평등 실현
가족사랑, 가족돌봄노동의 분담	가족사랑, 성공가정 프로젝트 가족간호휴가제도의 도입 노인돌봄서비스의 확대
장애인의 권리보장을 위한 보건, 복지서비스 확대	중증장애인에 대한 기초장애연금지급 장기요양보험 적용대상에 장애인 포함 장애아동특별보호연금제도 및 성인 후견인제도 도입 장애인의 취업 및 고용체계 구축을 위한 제도 개선 장애인의 아동권 강화 장애인 예방의료체계 구축 기초자치단체별 장애인복지관 설치
다문화, 새터민가족 지원 및 소수자 인권보장	이주민 이해 증진 프로그램 실시 이주여성 지원서비스의 체계화 다문화가족 및 새터민가족 지원 한부모 가족의 자립을 위한 지원사업 확대 실시 소수자정책 개선 노동, 가족, 국제적 인적교류 분야의 제도 개선

출처: 일류국가 희망공동체 대한민국, 한나라당, pp. 132-143

정부가 해마다 실시하는 여성정책기본계획 이행실태 점검 자료를 근거로 하여 여성정책기본계획 예산(일반회계만)을 분석해보면 여성정책의 기조와 추이를 파악할 수 있다.

2009년의 예산은 2008년에 제출된 예산안에 근거로 한 것이며, 이후에 여성인력개발을 위한 예산 증액이 반영되지 않은 것이며, 보육정책은 각 부처에서 제출한 여성정책기본계획 과제에 포함되어 있으므로 여성정책기본계획 예산에 포함시켜 분석한 것이다. 이후의 자료는 가용하지 않아 분석에 포함시키지 못했으나, 과거에서부터 현재까지 여성정책의 추이를 파악하는데는 현재의 분석만으로도 유용성을 줄 수 있을 것이다.

2005년의 여성정책기본계획 예산은 2005년과 비교했을 때, 2009년에는 36.4%나 증가하였다. 이처럼 여성정책기본계획 예산은 해마다 증가하였지만, 예산의 사업 구성을 살펴보면 몇 가지의 경향성이 나타난다.

첫째, 예산의 증가는 보육예산의 증가에 기인하는 것으로 2005년에 보육예산이 여성정책기본계획 총예산에서 차지하는 비중이 66.5%에서 2006년 66.3%, 2007년 89.4%, 2009년 89.9%로 증가하여, 여성정책기본계획예산은 보육예산이라고 하여도 과언이 아닐 정도이다.

둘째, 여성건강 및 복지, 인권 분야의 예산 비중이 제 3차 여성정책기본계획을 기점으로 급격하게 감소하였다는 점이다. 여성정책기본계획 총예산에서 이 분야의 예산이 차지하는 비중은 2005년 32%, 2006년 29.4%, 2007년 25.9%에서 2008년 5.1%, 2009년에는 4.78%로 낮아지고 있음을 알 수 있다.

셋째, 보육예산의 비중이 증가하는 것과 함께, 여성의 경제활동과 관련된 분야의 예산비중도 점차 증가하는 경향을 보이고 있다. 전체 여성정책기본계획 예산에서 여성인적자원개발 분야의 예산이 차지하는 비중은 2005년 0.8%, 2006년 2.6%, 2007년 2.4%에서 2008년 3.6%, 2009년 3.7%로 증가하고 있다. 이것은 제 3차 여성정책기본계획의 기조가 국가경쟁력을 강화하기 위하여 여성의 경제활동참여를 활성화시키기 위한 방안에 집중되고 있음을 보여주는 것이다.

<표 3> 최근 5년간 여성정책기본계획 예산 현황 요약표

(단위: 백만원)

	2005	2006	2007	2008	2009
총예산	957,653	1,225,858	1,537,013	2,112,215	2,598,914
보육예산비중	66.5%	66.3%	70.3%	89.4%	89.87%
여성건강과 복지 인권 예산비중	32%	29.4%	25.9%	5.1%	4.78%
여성인적자원개발 예산 비중	0.8%	2.6%	2.4%	3.6%	3.69%
과제수	53	83	102	160	159

* 여성정책기본계획 과제라고 제출했으나, 기본계획에 의거한 정책사업이라 볼 수 없는 과제들을 제외하여 분석하였음.

** 여성정책추진기반과 관련된 예산은 전년도에 걸쳐 3% 미만이다.

3) 소결

현 정부는 여성인력활용, 여성복지 및 인권강화, 성평등정책 추진 기반의 확대 등을 정책과제로 제시하고 있다. 각각의 과제들을 이행하기 위한 사업들을 구체적으로 제시하면서 시행하고 있으나, 이전 기본계획에서 사용되었던 핵심개념인 성주류화, 성평등, 차별이 부각되지 않는 특징을 보인다. 이미 이전 정부의 중후반부에 여성가족부로 개정되면서 보육과 가족 정책의 강조에서도 나타나기 시작했지만, 현 정부에서 두드러진 여성정책의 기조는 국가의 경제적 경쟁력 강화와 저출산 고령화 위기 극복을 위해 여성인력 활용을 핵심으로 하고 있다. 여성인력활용은 여성의 경제활동 참여를 견인하는 것을 의미하는데, 여성 당사자의 입장에서 경제활동 참여를 위해 가장 시급한 것은 일-가족의 양립과 노동시장의 차별해소라 할 수 있다. 그러나 현재의 보육이나 돌봄서비스 지원 정책은 여성들의 노동시장의 참여를 조건으로 한 노동의 효율성을 높이기 위한 가족지원의 성격을 띠고 있다. 여성정책예산의 90% 가까이 보육료 지원으로 지출되고 있으며, 그 동안 가정에서 수행되었던 돌봄노동이 사회서비스 일자리로 명명되고 있지만, 노동자보다는 소비자를 위주로 하는 바우처 형식으로 전개되면서, 여전히 낮은 임금을 특징으로 하는 여성들의 일자리로 재생산되고 있다.

현재는 과거 20년처럼 사회정의의 측면에서 젠더불평등, 여성에 대한 차별이 공론의 장과 제도정치에서 수용적이지 않다. 이것은 현 정부의 정책 기조와 다르기 때문이기도 하지만, 사회경제적인 변화와 여성들의 분화와 차이의 심화에서 비롯되는 것이기도 하다. 이러한 분화와 차이의 심화는 차별의 양상과 지형을 복잡하게 하며, 그래서 차별을 보이지 않게 하거나 볼 수 없게 만든다. 실제 여성가족부에서 관장하고 있는 차별 이슈는 일상생활과 문화에서 평등문화의 확산에 주안점이 두어지며, 여성인력 활용의 장이 되는 노동시장에서의 차별은 국가인권위원회나 노동위원회 등에서 개인의 청구에 의해 다루어지는 형국이다.

현재 여성정책 기본계획의 3범주의 정책과제들은 일관된 정책관점으로 묶여야 한다. 예를 들면, 성인지 정책 혹은 통합적 여성정책과 여성인력활용은 별개의 것의 아니라 성인지적 관점의 여성인력 활용이 되어야 하는 것이다. 여성인력활용이 성인지적 관점에서 시행된다는 것은 가족 내의 돌봄노동과 노동시장에서의 불평등한 젠더관계의 시정을 전제로 한다. 그러나 국가경쟁력 강화를 위해 여성들의 경제활동 참가를 통한 고용율의 증대만을 우선적인 목표로 한다면, 결과적으로 여성들에게 일-가족 양립이라는 이중 역할을 부과하는 것이 된다. 출산, 결혼의 사회적 의미의 변화, 남성부양자를 중심으로 하는 가부장적 가족의 균열, 노동시장에서의 젠더관계의 갈등과 변화에 대한 역동성을 고려하는 것이 요구된다. 이러한 고려가 없다면 저출산 고령화, 고용불안정과 같은 새로운 사회문제에 직면하면서, 여성 혹은 성평등 이슈는 아동, 가족, 경제활동참여, 국가경쟁력 강화라는 중립적인 듯 보이면서도 현안이 된 이슈 안으로 맥없이 포섭되면서 또 다른 차별과 사회갈등을 양산할 것이기 때문이다.

2. 성평등 정책 추진기반 확대 과제에 대한 평가

이 장에서는 여성정책기본계획 중 세 번째 대과제인 성평등정책 추진기반 확대 과제를 중심으로 현 정부 3년의 여성정책을 진단하고자 한다. (여성일자리와 가족정책에 대해서는 다른 발제자들이 다룰 것이다.)

성인지적 정책이란 우리사회에서 남성과 여성은 삶의 경험과 상황이 다르고 사회경제적인 지위에서도 차이가 나기 때문에 남성과 여성의 특성과 차이(성별영향)를 반영함으로써 정책의 효과가 양성 간에 형평성과 평등을 가져오도록 하는 정책을 말한다. 성별영향평가제도와 성인지예산 제도는 성주류화 전략의 중요한 정책 도구들로 여러 나라에서 실시되고 있다.

1) 성별영향평가: 양적 확대의 성과와 한계 공존

현 정부에서 성별영향평가는 평가과제의 양적인 확대, 평가방법의 정교화, 지속적인 교육이라는 성과를 이루었다고 평가될 수 있다. 이는 2004년부터 성별영향평가 시범 평가사업을 출발로 하여 문제점들을 꾸준히 보완하고, 지속적으로 평가과제의 양적인 증가를 이룬 것이다. 유럽연합의 국가에서 성별영향평가가 전문가의 영역으로 인식되고 있는 것과 달리, 우리나라의 성별영향평가의 제도적인 특징은 평가의 주체가 담당공무원이며, 양적인 측면에서 광범위한 것을 들 수 있다. 즉 우리나라의 성별영향평가 제도는 의제설정 접근보다는  통합주의적 접근의 특징을 보이고 있다.

<표 4> 최근 3년간 성별영향평가 추진 실적

(’10.9.30 기준, 단위 : 개소, 개)

구 분	’08년		’09년		’10.9.30.
	기관수	과제수	기관수	과제수	기관수	과제수
계	295	1,531	298	1,908	293	2,436
중앙	31	78	34	72	31	75
지자체	248	1,437	248	1,820	247	2,345
시 · 도 교육청	16	16	16	16	15	16

<표 5> 최근 3년간 성별영향평가 담당 공무원 교육추진 실적

(’10.6.30 기준, 단위 : 회,명)

구 분	’08년		’09년		’10.6.30.
계	24회	719명	30회	934명	30회	1,058명
관리자	-	-	4회	98명	4회	173명
총괄담당자	8회	279명	7회	250명	7회	251명
과제담당자	16회	540명	17회	586명	17회	634명

그러나 위의 표에서 드러나듯이, 지방자치단체의 적극적인 참여에 비하여 중앙행정기관의 성별영향평가 제도에 대한 참여는 활발하지 않은 편이다. 성별영향평가 제도의 도입이 지금까지는 주로 여성만을 대상으로 한 개별적이고 특수한 정책의 추진에서  일반 정책형성 단계에서부터 남‧녀의 영향을 고려하고, 이를 정책에 반영하겠다는 정책의지의 표현이었음을 상기한다면, 국정과제를 수행하고 예산의 규모가 큰 사업들을 관장하는 중앙행정기관의 적극적인 참여가 요구된다.

또한 성별영향평가가 양적으로 확대되고 있지만, 국정의 주요 과제들에 대한 심화된 성별영향평가를 통해 성평등에 기여하는 실질적인 정책효과를 모색해야 하는 과제도 안고 있다.

2) 성인지 예산 제도: 핵심이 빠진 성인지 예산서

성인지 예산은 “ 예산이 성별에 미치는 영향을 분석하여 양성평등을 제고할 수 있도록 예산을 편성․집행하는 제도”로서 국가재정법(’06.10월) “제26조(성인지 예산서의 작성) ➀ 정부는 예산이 여성과 남성에게 미칠 영향을 미리 분석한 보고서(이하 “성인지 예산서”라 한다)를 작성하여야 한다 와 제57조(성인지 결산서의 작성)  ➁ 정부는 여성과 남성이 동등하게 예산의 수혜를 받고, 예산이 성차별을 개선하는 방향으로 집행되었는지를 평가하는 보고서(이하 “성인지 결산서”라 한다)를 작성하여야 한다“에 근거를 두고 있다.

2008년부터 여성부, 기획재정부 등 관련부처, 외부전문가가 참여하는 T/F구성되어 성인지 예산 제도의 체계를 구축하는 노력을 해왔다. 그리고 ‘성인지 예산 컨설팅단’을 구성하여 각 부처의 성인지 예산서 작성을 지원하였다.

2009년 10월에 29개 기관, 195개 사업, 총 예산규모 7.2조원 규모의 2010회계연도 성인지 예산서를 국회에 제출하였다.

2010년도 성인지 예산서를 살펴보면 입법취지와 예산안 편성지침에 맞지 않는 부실한 예산서를 제출되었다. 성인지 예산 제도를 추진하기 위하여 지난 3년 간 한국여성정책연구원을 중심으로 성인지 예산에 관한 이론 및 방법론, 외국의 사례에 대한 시사점, 성인지 예산서 양식 마련, 모니터링, 사례분석에 이르기까지, 성인지 예산 제도화에 필요한 필수 요소들을 마련하였다. 그러나 성인지 예산서의 내용은  성인지 예산서를 만들기 위해 한국여성정책연구원에서 무던히 노력했던 것에 비하면, 정작 표준화되고 간결해져버린 예산서 양식은 성인지 예산의 취지를 담아낼 수 없도록 만들었다. 2008년 시범사업에 사용된 성인지 예산서 작성 지침에는 수혜의 성별 격차, 원인분석, 개선 방안 등이 포함되었으나, 2010년 예산서에는 원인분석과 개선방향이 삭제되어 성인지 예산제도의 의의를 훼손시켰다. 2010년 예산서에는 정책대상을 남녀로 나누어 성별 수혜비율만을 강조하여, 양적인 성별 균형이 평등인 것으로 평등개념을 왜곡시킬 소지를 보였다. 대상사업도 예산의 비중이 낮은 사업들이 많으며, 국책사업은 제외되었고, 여성정책기본계획에 의거한 정책 예산에 대해 수혜자가 100% 여성인 사업으로 분류하는 등 성별영향평가나 성인지 예산의 의미와 의의를 이해하고 있지 못하는 문제점들을 보여주었다.

따라서 시범사업에서 제시되었던 성인지 예산서로 복귀될 필요가 있다. 2011년부터 예산서 작성의 대상을 기금까지 확대하고 성과목표 첨가하기로 결정했다고 하는데, 성인지 예산 제도의 의의를 살릴 수 있도록 각별한 노력이 요구된다.

3) 통합적 여성정책 추진을 위한 노력 필요

여성정책이 여러 부처에 걸쳐 시행되어야 하는 특징을 감안할 때, 특화된 여성정책 만이 아닌, 일반정책에 대한 성별영향평가와 성인지 예산 제도의 실효성은 통합적 여성정책 추진의 기반이 된다. 또한 통합적 여성정책 추진을 위해서는 정부 전반에서 여성정책을 협의하고 조정하는 기능이 강화되어야 한다. 이를 위해 존재하는 것이 여성정책조정회의이다. 그러나 실제로 지난 3년간 여성정책조정회의는 서면회의가 주를 이루었으며, 주요한 의제들이 제대로 다루어지지 못했다. 예를 들면 성별영향평가의 중앙기관 참여 저조나 핵심이 빠진 성인지 예산서의 문제점 등은  여성정책조정회의를 통해 강력하게 문제제기가 되고 논의되었어야 한다고 생각한다.

<표 6> 여성정책조정회의 실시 현황

번호	회의명	일시	장소	논의내용
1	여성정책조정회의(7차)	2008. 8.	서면회의	제3차 여성정책기본계획 및 여성인력개발 종합계획 ‘08년도 시행계획 심의
2	여성정책조정회의(8차)	2008.12.	종합청사	제3차 여성정책기본계획 수정안 심의
3	여성정책조정회의(9차)	2009. 6.	서면회의	제3차 여성정책기본계획 및 여성인력개발 종합계획 ‘09년도 시행계획 심의
4	여성정책조정회의(10차)	2009.12.	서면회의	경력단절여성등의 경제활동촉진 기본계획 심의
5	여성정책조정회의(11차)	2010. 5.	서면회의	제3차 여성정책기본계획 및 여성인력개발 종합계획 ‘10년도 시행계획 심의
6	중앙건강가정정책위원회(3차)	2008. 2.	서면회의	’08년도 건강가정기본계획 시행계획 심의 · ’07년도 건강가정시행계획 성과평가 추진계획 · 가족친화사회환경조성촉진에관한법률 제정 · 아이돌보미지원서비스 추진 실적 및 향후계획
7	국가정책조정회의(20차)	2009. 3.	종합청사	국제결혼 이주여성의 가정폭력피해 실태 및 대책 보고
8	다문화가족정책위원회(2차)	2010. 5.	총리실	다문화가족지원정책 기본계획 심의

*출처: 여성가족위원회 국정감사 자료

앞으로 여성가족부에서 통합적인 여성정책 추진을 위한 강력한 도구로 국가 성평등 지표의 활용을 계획하고 있음을 제 3차 여성정책기본계획을 통해 천명하고 있다. 앞으로 이 지표가 내실있고, 통합적인 여성정책의 추진도구로서 기능할 수 있기를 기대해 본다.

3. 공공부문의 여성의 대표성 현황

중앙행정기관의 5급 이상의 여성관리직의 2003년 이후 점증하고 있다. 이는 행정, 외무, 사법고시 등에서 여성의 합격률이 높아지는 추세를 어느 정도 반영하고 있는 것이다. 그러나 각종 고시에서 여성의 합격률이 30% 이상을 상회하는 것에 비하면 중앙행정기관의 여성관리직 비율은 이에 상응하는 것은 아니다.

<표 7> 중앙행정기관(부‧처‧청) 여성관리직(5급 이상) 현황

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
계	6.4%	7.4%	8.4%	9.4%	10.0%	10.8%	11.3%
건설교통부	1.2%	2.2%	3.9%	6.0%	5.0%
경찰청	29.1%	28.4%	27.0%	28.6%	30.1%	29.8%	31.0
국민고충처리위원회	8.9%	10.4%	15.7%	14.9%	15.0%
공정거래위원회	4.6%	5.2%	7.5%	7.3%	9.5%	10.8	10.7
과학기술부	2.9%	5.6%	9.6%	9.2%	9.8%
관세청	2.2%	3.7%	4.0%	3.7%	3.3%	4.3	5.5
교육인적자원부	7.2%	7.3%	10.0%	10.3%	10.6%
국가보훈처	3.7%	3.4%	4.1%	5.2%	6.1%	8.1	9.9
국가청렴위원회	8.6%	9.0%	12.5%	12.7%	11.2%
국무조정실	4.4%	7.9%	7.5%	10.0%	12.2%	8.1	9.1
국방부	3.0%	3.1%	5.0%	6.5%	8.3%	9.7	11.7
국세청	1.4%	2.0%	2.8%	4.2%	4.4%	5.1	6.3
국정홍보처	6.1%	8.4%	10.8%	12.1%	13.5%
금융감독위원회	2.1%	2.0%	3.0%	4.2%	5.1%	6.8	9.9
기상청	7.3%	8.8%	10.2%	10.3%	10.4%	11.1	11.0
기획예산처	2.1%	3.8%	6.6%	11.3%	10.9%
노동부	8.9%	9.9%	9.8%	11.3%	11.6%	12.9	14.4
농림부	2.7%	3.4%	3.6%	5.0%	5.5%
농촌진흥청	4.9%	5.0%	5.5%	6.0%	5.9%	6.8	7.9
문화관광부	10.1%	10.8%	11.4%	14.7%	17.6%	16.8	18.0
문화재청	8.8%	9.2%	10.1%	9.0%	8.6%	9.8	9.6
방위사업청	-	-	-	4.1%	4.1%	7.4	8.4
법무부	2.6%	2.5%	3.3%	3.5%	3.6%	3.6	3.4
법제처	12.4%	12.4%	17.0%	24.6%	23.9%	30.5	30.8
병무청	1.8%	2.4%	3.9%	5.5%	5.4%	5.7	5.6
보건복지부	27.0%	30.7%	27.8%	30.4%	29.7%	33.4	32.0
비상기획위원회	2.1%	2.1%	2.1%	2.0%	4.1%
산림청	2.7%	2.7%	2.9%	3.3%	3.6%	4.2	4.5
산업자원부	5.4%	6.9%	6.5%	7.2%	7.1%
소방방재청	-	-	-	2.3%	3.8%	4.5	3.6
식품의약품안전청	27.5%	26.0%	27.0%	30.4%	30.7%	31.8	31.6
여성가족부	61.2%	62.5%	56.2%	55.3%	55.1%	63.0	63.8
외교통상부	8.5%	9.1%	10.2%	12.7%	20.4%	14.9	16.3
재정경제부	3.5%	4.2%	5.6%	6.8%	8.4%
정보통신부	3.5%	4.4%	5.5%	5.7%	6.2%
조달청	4.5%	4.3%	5.3%	4.9%	5.0%	5.3	5.6
중소기업청	4.2%	2.9%	3.1%	3.9%	4.3%	3.8	4.3
중앙인사위원회	9.6%	13.2%	15.6%	15.4%	16.8%
청소년위원회	31.6%	26.9%	17.1%	16.2%	16.7%
통계청	15.4%	13.3%	16.6%	16.9%	18.5%	17.4	18.3
통일부	8.3%	9.3%	10.8%	11.4%	12.1%	13.2	13.7
특허청	6.1%	8.0%	8.6%	9.3%	9.6%	10.8	11.3
해양경찰청	0.0%	4.8%	12.5%	7.1%	5.7%	5.9	2.9
해양수산부	3.0%	3.2%	3.9%	4.6%	4.4%
행정자치부	8.4%	9.7%	9.7%	10.1%	11.7%	10.7	11.5
행정중심복합도시건설청	-	-	-	4.2%	3.9%	6.9	3.8
대통령비서실	8.5%	8.2%	7.0%	9.7%	-
국무총리비서실	5.0%	5.0%	4.9%	8.9%	-
국가인권위원회	23.9%	20.3%	19.5%	22.5%	-
철도청	1.0%	-	-	-	-
환경부	6.9%	9.2%	8.9%	10.3%	10.1%	11.1	12.2

* 자료 : 행정안전부

* 직급구분이가능한일반직,별정직,일반계약직,외무직에한하여작성

* 2003-2007년:중앙행정기관,대검찰청은법무부에포함,2007년이후정부업무평가대상기관

2008-2009년:40개중앙행정기관,검찰청은법무부에포함

2005년 이후 과장(급) 이상의 직위에 여성을 1명 이상 임용하도록 하고 있다. 현재 40개 행정기관 중 36개 기관에서 과장급 여성공무원을 임용하고 있으나, 임용되지 않은 기관은 전체의 10%이다.

< 표 8> 여성과장급 임용실적

구 분	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년
전체부처(A)	48개	51개	51개	40개	40개
임용부처(B)	40개	41개	42개	36개	36개
비 율(B/A)	83%	80%	82%	90%	90%
* 2005. 1월1일 이후부터는 과장(급) 이상 직위에 여성 1명 이상 임용 유지하여야 함.

특히 중앙행정기관의고위 공무원의 여성비율은 2006년 급증한 이후 감소하는 경향을 보이고 있다. 여성가족부, 경찰청, 농업진흥청, 문화재청, 식약청 등에서 10% 이상의 비율을 보이는 것에 비하여 상당 수의 중앙행정기관에는 여성고위 공무원이 전무하다.

<표 9> 중앙행정기관(부‧처‧청) 고위공무원단 여성비율

연도	전체	여성	비율
2003	751	14	1.8%
2004	785	16	2.0%
2005	900	14	1.6%
2006	1,282	38	3.0%
2007	1,281	35	2.7%
2008	1,393	34	2.4%
2009	1,428	40	2.8%

* 자료 : 행정안전부

* 직급 구분이 가능한 일반직, 별정직, 일반계약직, 외무직에 한하여 작성

* 대상기관 : 정부업무평가대상기관+대통령실, 인권위포함

부 처	’08년도			’09년도
	고위공무원 전체 (명)	여성(명)	비율(%)	고위공무원 전체 (명)	여성(명)	비율(%)
전 체	1,393	34	2.4	1,428	40	2.8
경 찰 청	5	1	20.0	6	2	33.3
공정거래위원회	13	0	0.0	16	1	6.3
관 세 청	16	0	0.0	17	0	0.0
교육과학기술부	65	1	1.5	86	3	3.5
국가보훈처	17	0	0.0	18	0	0.0
국가인권위원회	5	1	20.0	3	0	0.0
국무총리실	49	0	0.0	49	0	0.0
국민권익위원회	15	0	0.0	16	0	0.0
국 방 부	22	0	0.0	22	0	0.0
국 세 청	29	0	0.0	34	2	5.9
국토해양부	72	0	0.0	79	0	0.0
금융위원회	13	0	0.0	16	0	0.0
기 상 청	15	1	6.7	14	1	7.1
기획재정부	58	0	0.0	65	0	0.0
노 동 부	46	1	2.2	48	1	2.1
농림수산식품부	40	2	5.0	41	2	4.9
농촌진흥청	21	2	9.5	16	2	12.5
대 통 령 실	74	5	6.8	70	4	5.7
문 화 재 청	9	1	11.1	9	1	11.1
문화체육관광부	49	3	6.1	47	2	4.3
방송통신위원회	22	0	0.0	22	0	0.0
방위사업청	11	0	0.0	12	0	0.0
법 무 부	52	0	0.0	53	0	0.0
병 무 청	16	0	0.0	15	0	0.0
법 제 처	15	0	0.0	15	0	0.0
보건복지가족부	48	4	8.3	56	5	8.9
산 림 청	20	0	0.0	19	0	0.0
소방방재청	4	0	0.0	5	0	0.0
식품의약안전청	23	2	8.7	23	5	21.7
여 성 부	4	2	50.0	4	2	50.0
외교통상부	276	1	0.4	270	0	0.0
조 달 청	11	0	0.0	11	1	9.1
중소기업청	17	0	0.0	18	0	0.0
지식경제부	56	0	0.0	56	0	0.0
통 계 청	11	1	9.1	13	1	7.7
통 일 부	22	0	0.0	21	1	4.8
특 허 청	25	0	0.0	22	0	0.0
해양경찰청	0	0	0.0	1	0	0.0
행정안전부	85	3	3.5	81	2	2.5
행정도시건설청	4	0	0.0	4	0	0.0
환 경 부	38	3	7.9	35	2	5.7

정부 위원회 내의 여성비율을 평균 40% 달성하고 유지하겠다는 계획을 세웠으나 아직은 그 목표치에 미치지는 못하고 있다. 2006년 이후 2010년 6월까지 정부 위원회 내의 여성비율은 조금씩 감소하는 추세를 보인다.

<표 10> 정부위원회 여성참여 현황('05~'10.6월)

연도	위촉위원수
	계			중앙행정기관			광역자치단체
	전체	여성	비율	전체	여성	비율	전체	여성	비율
2006	19,873	6,688	33.7%	7,206	2,132	29.6%	12,667	4,556	36.0%
2007	23,365	7,715	33.0%	9,205	2,473	26.9%	14,160	5,242	37.0%
2008	26,093	8,070	30.9%	9,462	2,558	27.0%	16,631	5,512	33.1%
2009	30,134	8,408	28.0%	9,867	2,428	24.6%	20,267	5,980	29.5%
2010.6	-	-	-	9,262	2,013	21.7%	-	-	-

여성공무원이라고 해서 반드시 성인지적 관점이나 여성의 경험을 정책에 반영할 것이라 기대할 수는 없지만, 중앙행정기관에서 고른 성별 대표성은 성장하는 청소년들에게 편향되지 않은 성역할 의식과 롤 모델로서의 효과는 기대할 수 있을 것이다.

분야별 발표 2

여성 일자리대책 평가

_ 윤자영 한국노동연구원 부연구위원

여성 일자리 대책 평가

윤자영 (한국노동연구원 부연구위원)

여성 일자리대책 배경과 현황

○ 더구나 2008년 하반기에 발생한 글로벌 금융위기 이후 장기간의 경기침체에서 여성들이 가장 큰  영향을 받은 것으로 나타나 여성고용을 촉진할 수 있는 방안을 강구하는 것이 시급한 과제로 등장하였음 (지난 글로벌 금융위기로 인해 30대 여성, 저학력, 임시·일용·자영업자(무급가족종사자 포함), 4인 이하 소규모 사업장, 제조업과 금융보험업에 종사하는 여성들이 주로 일자리를 잃었음)

○ 국제적 기준으로 보면 여전히 여성경제활동참가율이 낮음. 특히 30-40대 여성의 경제활동참가율이 낮음.

[그림 Ⅰ] 2008년도 35-44세 여성경제활동참가율과 지난 10년간 증감율

자료: OECD employment database

○ 그동안 여성 고용의 양적 확대가 이루어져왔으나 여성고용의 질이 매우 낮은 것이 문제임.

- 여성의 상대임금이 OECD국가 중 가장 낮은 수준이며, 경력단절여성의 경우 주로 낮은 지위로 재취업해 연령이 증가할수록 임시·일용직비율이 증가하고 있음.

- 고용안정성이 낮은 임시․일용직 취업비중이 높은 관계로 경기침체시 일자리감	소가 여성에게 집중되고 있었던 것임.

- 지난 외환 위기 때 정규 상용직 중심의 일자리 감소 속에서 여성에 대한 노골적인 구조 조정이 있었던 것이 특징이라면, 이번 금융 위기 때는 비정규직 임시·일용직 일자리 감소 현상이 나타남. 비정규직에 종사하던 여성들이 대거 일자리를 잃었지만, ‘여성’의 문제라기보다는 ‘비정규직’의 문제로 인식되어지고 있음.

○ 그간 정부가 추진한 여성관련 정책은 성 평등을 실현하기 위한 정책에 주안점을 두었으나 최근 들어서면서 경력단절여성 등의 취업을 촉진하고 여성 대상 일자리를 창출하는데 중점이 두어짐.

정부가 1998년부터 추진한 여성정책기본계획은 현재 제3차 기본계획(2008～2012년)이 수행되고 있으며, 경력단절여성 등의 경제활동촉진 기본계획은 2010～2014년까지 추진 예정임.

- 즉 가족 책임으로 인해 노동시장참여에 단절을 경험할 수밖에 없는 여성 고유의 경험을 고려하여, 취업한 여성들의 노동시장 결착도를 높이거나 이미 경력 단절을 경험한 여성들의 재취업을 유도하는 데 초점이 맞춰져 있음.

- 이러한 과정에서 경력단절여성이나 여성가장 등 표적 집단에 대해여 여성특화사업을 실시하는 것을 여성 일자리 대책으로 동일시하는 경향이 있음.

·이명박 정부 대선 공약집에도 여성친화적 유망직종을 발굴하고 여성의 직업훈련 기회를 확대한다며 ‘여성가장 직업훈련의 상설화 및 전문화를	강화하고 경력단절여성의 고용지원을 확대하도록 하겠음’ 이라고 적시

- 예를 들어 여성부의 경력단절여성의 취업지원으로서, 이들의 취업지원을 전담하는 ONE-STOP 여성종합취업지원시스템 구축을 목표로 새로일하기센터의 내실화와 확대가 주력사업. (2011년도 경력단절여성취업지원 예산은 233억원, 새일센터를 통한 직업훈련, 취업설계, 인턴근무, 사후관리 등 지원과 새일센터 확대(’10년 77개 → ’11년 90개)가 골자임)

○ 그러나 실제로 일반 일자리사업 참여자 분포를 보면 여성 비중이 높아서 전반적으로 재정지원 일자리 대책에 여성 대표성이 높음.

- 고용노동부가 기타 부처가 시행하고 있는 재정지원일자리사업은 곧 여성일자리대책으로 보아도 무방할 정도로 여성들이 대거 들어가 있음.

- 높은 여성 대표성은 (1) 그만큼 민간노동시장에서 제한적인 취업기회를 경험하고 있는 여성들이 그만큼 많다는 뜻, (2) 반복적으로 취업과 실업에 처할 수밖에 없는 불안정한 일자리에 여성들이 많이 고용되어 정부의 취업지원서비스의 대상이 되기가 쉽다는 뜻.

여성 일자리 대책과 평가의 방향

○ 여성 일자리 대책을 평가할 때 소수의 여성특화사업만을 평가하는 것은 빙산의 일각을 보는 것에 불과하며, 다수의 취업취약 여성이 포함된 사업을 간과하게 되는 문제를 야기.

- 다음은 여성 일자리 관련 예산 목록                  (백만원)

			2010 (A)		2011 (B)	증감 (B-A)	증감 (%)
[1200]여성능력개발 및 일자리지원강화			25,043		24,167	△-876	△-3.5
	[1231]경력단절여성 등 취업지원		21,197		23,260	2,063	9.7
		[311]경력단절여성취업지원	19,997		23,260	3,263	16.3
		[312]여성일자리창출및기반조성	1,200		0	△1,200	순감
	[1232]여성인력개발및활용(예산)		3,846		907	△2,939	△76.4
		[321]여성인적자원개발시스템구축	570		81	△489	△85.8
		[322]사이버멘토링운영	186		177	△9	△4.8
		[323]여성특화IT온라인교육	90		0	△90	순감
		[324]여성일자리센터건립지원	3,000		0	△3,000	순감
		[325]농촌여성일자리사업	-		649	649	순증

- 다음은 2009년 재정지원 일자리사업의 여성 참여 지원 현황

<표 1> 2009년 주요 일자리 사업별 전체 지원인원 및 지원금의 여성 비율

(단위: 명, 백만원, %)

주요 사업명	전체 인원	여성 인원	인원 비율	전체 지원금	여성 지원금	지원금 비율
5대강유역하천하구쓰레기정화사업	2,178	1,123	51.6	1,975	1,087	55.1
결혼이민자통번역서비스사업	164	164	100.0	1,065	1,065	100.0
경력단절 여성을 위한 취업지원사업	76	76	100.0	-	-	-
경력단절여성 고용촉진지원사업	12,421	12,421	100.0	-	-	-
고용서비스인턴	1,419	1,072	75.5	5,635	4,304	76.4
공공근로사업	37,251	21,153	56.8	-	-	-
공공도서관 개관시간 연장사업	926	646	69.8	2,604	1,847	70.9
관광분야 청년인턴채용	186	130	69.9	419	287	68.6
국립도서관 개관시간 연장사업	47	44	93.6	250	236	94.1
국민연금 상담원 채용사업	610	606	99.3	5,124	5,099	99.5
국제적합성평가 전문인력양성	120	35	29.2	384	112	29.2
노인일자리확충 자치단체경상보조	247,118	150,280	60.8	301,043	182,257	60.5
다문화가족아동청소년언어발달지원	103	101	98.1	816	803	98.4
디딤돌일자리	3,433	2,779	80.9	19,807	16,701	84.3
문화관광해설사 육성사업	1,791	1,293	72.2	3,833	2,722	71.0
민간우선선정직종훈련	18,797	4,614	24.5	-	-	-
방문보건사업 활성화	1,551	1,521	98.1	6,452	6,362	98.6
사회적일자리	25,813	19,048	73.8	10,691	8,422	78.8
생활체육지도자 활동 지원	2,855	1,456	51.0	25,502	12,592	49.4
신규실업자등직업훈련	49,692	36,497	73.4	3,563	3,025	84.9
아동복지교사지원사업	3,656	3,402	93.1	25,375	23,923	94.3
아이돌보미 지원사업	5,593	5,423	97.0	-	-	-
여성가장실업자 취업훈련지원	2,376	2,376	100.0	713	713	100.0
요보호아동그룹홈	287	224	78.0	4,082	3,477	85.2
인력채용패키지	4,583	2,140	46.7	3,709	1,892	51.0
자원봉사도우미	506	412	81.4	2,988	2,447	81.9
자치단체능력개발지원	8,047	6,073	75.5	-	-	-
자활훈련	354	300	84.7	-	-	-
장기구직자등 고용촉진장려금	17,932	11,208	62.5	49,383	29,988	60.7
장애아동가족지원사업	411	404	98.3	270	267	98.9
전직실업자직업훈련	132,722	87,095	65.6	40,959	26,642	65.0
중소기업청년인턴제	13,516	4,875	36.1	49,812	17,226	34.6
중앙행정기관 행정인턴쉽	6,854	4,328	63.1	29,403	18,663	63.5
중증장애인지원고용	1,423	462	32.5	0	-	-
지방기업고용보조금 지원	4,971	1,120	22.5	21,317	4,471	21.0
지역자활센터 기능활성화	789	506	64.1	47,226	29,850	63.2
지자체 청년인턴쉽	12,754	7,890	61.9	6,170	1,291	20.9
찾아가는 결혼이민자서비스	2,908	2,797	96.2	-	-	-
청년 직장체험 프로그램	28,246	18,668	66.1	-	-	-
청년신규고용촉진 장려금	6,721	2,990	44.5	-	-	-
청년층뉴스타트프로젝트	16,590	9,345	56.3	4,456	2,534	56.9
청소년동반자프로그램	1,263	1,088	86.1	4,889	4,308	88.1
초등생방과후 환경화학교실	106	89	84.0	-	-	-
취업성공 패키지 지원	6,861	4,012	58.5	1,764	1,051	59.6

코이카 해외 봉사단 파견	846	524	61.9	50,959	28,340	55.6
학교의 문화예술교육활성화	2,021	1,517	75.1	39,776	31,962	80.4
학습보조 인턴교사 채용지원	12,908	10,266	79.5	49	40	80.0
해외전시회 해외인턴 사업	248	202	81.5	1,104	869	78.8
희망근로프로젝트	308,479	181,834	58.9	647,174	374,107	57.8
그외 기타	95,688	24,461	25.6	358,725	115,315	32.1
전체	1,106,210	651,090	58.9	1,779,465	966,297	54.3

주: 1) 참여종료일(2009. 1. 1～ 12.31) 기준

2) 지금원에서 내용이 없는 사업은 일모아 DB상에 취합이 되지 않은 관계로 공란으로 처리됨.

자료: 일모아 DB(2010. 6.30일 기준)

○ 서구에서는 여성의 일자리 대책을 성주류화(gender mainstreaming)의 관점에서 접근할 것을 제안하고 있음 (European Commission, 2007).

- 성주류화는 정부의 일자리 정책을 '젠더(gender-성)'의 관점에서 살피며, 정책이 제대로 만들어져서 성과를 내고 있는지 검토하는 것을 목적

- 예를 들어, 적극적 노동시장에서 성주류화를 이룬다 함은, 성평등을 촉진시키기 위해서 공공 고용 서비스의 시행 과정에서 평등 기회의 원칙이 배태되어 있어야 하며, 모든 비경제 활동을 하는 사람에게 기회가 열려있어야 하고, 실업 수당 청구	자에만 제한되어서는 안 되는 등 남녀 모두에게 적극적 노동시장 프로그램 참여	의 동등한 기회가 제공되도록 하는 것

○ 따라서 이러한 관점은 여성특화사업뿐만 아니라 일반 남녀통합 사업에서의 여성 참여와 성과를 평가할 필요가 있음을 시사

- 우선 여성특화사업과 통합사업의 기획과 평가 단계에서 성주류화 관점을 도입할 필요가 있음. 이는 부처 간 역할분담체계와 관련되어 있으나, 여성부가 성별영향평가 사업과 성인지예산정책을 실시하고 있는만큼 주도적인 역할을 해야 한다고 생각함.

○ 여성 특화사업은 사업의 특화필요성에 대해 냉정히 평가할 필요가 있음.

- 한국노동연구원의 2010년 설문조사 결과 새일센터 프로그램 참여 전 가장 최근의 직장 경험에 비해 센터 프로그램 수료 후 취업한 일자리가 비정규직 비율이 높아지고, 개인 및 사회서비스직이 증가한 점을 비추어 보아 일자리의 질은 경력단절 전에 비해 낮아졌음. 그러나 취업이나 취업한 일자리의 업무와의 연관성에 대한 만족도는 보통 정도였으나 취업능력향상이나 취업의욕 상승에는 효과가 있는 것으로 나타나 이러한 부분이 여성특화사업의 필요성을 뒷받침하고 있음. 그러나 취업연계의 부족함에 대한 불만이 많아 취업지원서비스의 전문성이 부족한	것이 문제점으로 나타남.

○ 통합사업의 경우에는 성별로 참여(효과)가 균등한가, 집행은 성별 특성을 고려하여 진행되었는가, 사업의 성별 성과가 균질적인가 등에 대한 분석이 필요함.

- 남녀통합사업의 한 예로 중소기업인턴제는 미취업상태였던 사업수혜자(여성 청년층)들에게 효과가 컸던 것으로 나타났고 이러한 미취업상태였던 수혜자 집단에서 취업에 기여 정도 또한 더 높게 나타나, 미취업자들에게 중소기업청년인턴제는 효과가 있는 것으로 판단됨. 그런데 이러한 중소기업청년인턴제의 여성 지원금 비율은 34.6%에 머물고 있음. 효과가 있는 사업에 왜 여성참여가 낮은지 분석	할 필요가 있음. 참고로 청년층 대상 일자리사업 가운데 인턴제는 여성 참여 비	중이 중소기업청년인턴제 (36.1%), 지자체 청년인턴쉽(61.9%), 중앙행정기관 행정	인턴쉽(63.1%)로 민간부문보다 공공부문 인턴제 사업에 청년 여성의 참여 비중이 높았음.

○ 경력단절여성 대상 특화사업을 강화하는 것도 중요하지만, 통합 사업에서 여성들의 참여와 성과를 평가하여 경력단절 예방에 더욱 주력할 필요.

- 청년 여성들이 좋은 일자리에 들어갈 수 있도록 취업지원서비스 강화와 적극적	조치의 재평가와 강화가 필요함.

- 금융 위기 과정에서 대량 창출된 사회서비스 일자리는 임시·단기 저임금 일자리였으며, 참여자의 임금과 미래발전가능성에서 만족도가 낮았음. 일자리 사업 참여 이후 민간노동시장으로 이동하는 경우도 낮았음. 지속가능한 방식으로 사회서비스 일자리를 창출할 필요가 제기되었음. 사회적 기업이나 돌봄수요를 법·제도적으로 뒷받침해야 함.

○ 취업지원서비스의 기능과 역할이 앞으로 계속 강조되는 만큼 인프라의 양적 확대만이 아니라 질적 현황에 대해 평가해야 함.

- 여성고용의 관점에서, 물리적 인프라도 중요하지만 인력(취업설계사, 상담사)의 성평등 의식에 대한 교육이 필요함. 성별적합직종에 대한 고정관념을 바탕으로 한 취업상담사의 서비스는 여성참여를 낮춰 취업지원서비스의 효율성을 낮출 뿐만 아니라 노동시장에서의 임금 격차와 성별직종분리를 더욱 강화할 가능성이 있음.

분야별 발표 3

여성 인권정책

_ 이윤상 한국성폭력상담소 소장

여성 인권정책

이윤상 (한국성폭력상담소 소장)

성폭력, 가정폭력, 성매매방지법이 제정되고 여성폭력피해자를 지원하는 여러 가지 정책이 자리잡은 데에는 현장에서 여성폭력 피해자를 지원하면서 성차별적이고 남성중심적인 사회구조에서 비롯된 여성폭력의 사회적 원인과 해결방안을 모색하는 반여성폭력 운동주체들의 기여가 크게 작용하였다.

여성폭력은 사적인 문제로 치부되어 잘 드러나지도 않았고 당연히 사회적 책임의식 또한 전무한 상황에서 문제의 실태와 심각성을 드러내는 것에서부터 이에 대한 대책마련 촉구에 이르기까지 여성운동계의 역할은 상당한 것이었다. 정부에서 실태와 심각성을 인지하고 필요한 공적 대응책을 수립하는 과정은 민과 관의 갈등력 협력과정이 전형적인 사례를 보여주었으며, 이런 점이 기존의 복지정책수립과정과는 구별되는 지점이기도 하다.

신상숙, 2007, 한국 반성폭력운동의 제도화와 자율성에 관한 연구, 서울대학교 대학원 사회학과 박사학위 논문, 259p.

그러나 이명박 정부 3개년을 거치면서 여성가족부 업무에서 큰 비중을 차지하고 있는 여성폭력관련 정책의 흐름이 행정편의와 실적중심으로 이동하면서, 피해자 지원철학의 부재와 민관 거버넌스 파괴라는 안타까운 상황을 보여주고 있어 우려되는 바가 크다.

민관 거버넌스의 파괴

전술한 바와 같이, 여성폭력을 근절하고 피해자를 지원하기 위한 정부 정책들은 현장에서 정확한 폭력의 실태를 알려내고 이를 통해 우리 사회에 필요한 정책을 제언한 현장활동에서 비롯되었다. 성폭력, 가정폭력, 성매매방지법 제정 과정이 그러하였으며, 피해자 치료비 정책, 무료법률구조 정책, 2차피해를 예방하기 위한 각종 법과 제도는 거의 일선에서 활동하는 상담소나 쉼터에서 제안된 내용에 근거하고 있다. 또한 정부에서 마련된 정책은 현장 상담소 및 쉼터, 자활기관 등을 통해 수행되고 있기도 하다.

이처럼 여성폭력관련 정책입안 및 추진은 현장과의 긴밀한 파트너십 없이는 불가능하며, 어느 일방의 활동만으로는 좋은 결과를 기대할 수도 없다. 그러나 매우 유감스럽게도 오랜 기간 바람직한 민관 파트너십의 형태를 고민하며 찬찬히 실험해온 민관 거버넌스는 이명박 정권에 들어서면서 여지없이 후퇴하고 있다.

○ 일례로 2009년도에 여성부는 민과 관으로 구성된 서비스개편추진단(단장: 여성부 차관)을 만들어 여성폭력피해자 지원 서비스의 질을 향상시키기 위한 방안을 모색하고 토론하는 장을 마련했다. 주요 추진과제는 ‘시설간 서비스 연계 강화방안’, ‘시설평가와 국고지원의 연계방안’, ‘지역별 적정시설 수 재산정’, ‘유사시설 간 기능조정 및 통합’등과 같이 일선 현장과 밀접한 관련을 갖는 내용이었다. 추진단 회의는 총 4차례 열렸는데, 몇차례나 요구했음에도 불구하고 회의자료 사전배포나 회의록 공유 등과 같은 절차가 이루어지지 않아 추진단에 참여하는 대표가 현장단체들의 의견을 수렴하는 것이 불가능하였으며, 회의 자체도 보고 위주로 이루어져 충분한 토론과 논의를 할 수가 없었다. 사실 추진단의 주요 안건은 일선 단체들과의 간담회 등을 여러번 거쳐야 하는 내용이었음에도 불구하고 필요한 절차를 생략한 채 무리하게 회의를 진행하다가 결국 회의의 실효성이 없다고 판단했다며 의견수렴이 제대로 이루어지지 않은 상태에서 7월에 갑작스럽게 추진단 회의를 종료하였고, 그 이후 여러차례 관계부처 담당자가 변화하면서 위 사안들은 별다른 진척을 보이지 않고 있는 상태다.

권인증진서비스 개편추진 제1차 회의자료 (2009.3.24)

실적중심, 성과포장용으로 이용되는 여성폭력피해지원활동

○ 현 정부의 경제정책에 해당하는 일자리 사업이나 경제위기대응사업 등은 여성폭력 관련 정책에도 영역을 확장했다. 2009년 정부는 갑작스럽게 ‘경제위기 상황으로 빈곤‧차별‧폭력 등의 위기상황에 처한 여성을 파악하여, 보건‧복지‧취업 지원서비스를 종합적으로 연계‧지원함으로써 위기대책을 체계적으로 지원’한다며 성폭력, 가정폭력, 성매매 상담소들에게 여성부의 여성경제위기대책지원단에 상담건수와 기관 간 연계실적과 취업지원 실적을 월별로 보고하라며 이 활동을 위한 인력까지 지정해서 보고할 것을 요구하였다. 의아한 것은 상담건수는 지자체를 통해 해당부서(그 당시 여성부 인권보호과)에 늘 정기적으로 보고하는 것으로 새롭게 보고할 사안이 아니라는 점이었으며, 현장에서는 결국 같은 상담건수를 여성폭력상담건수와 정부의 경제위기대응 고용대책회의에 이중 보고함으로써 실적 부풀리기와 같은 통계 오류만을 유발하는 것은 아닌지 하는 우려를 가지게 되었다. 여성부는 ‘위기 여성의 실태를 파악하여, 범정부 회의체 등에 상정하여 해결 방안을 모색하기 위함’이라고 이 사업의 목적을 밝히고 있지만, 실제로 이 데이터를 모아서 여성의 위기상황을 개선하는데 어떻게 활용했는지는 전혀 알려지지 않고 있고, 당 해에 사업은 조용히 꼬리를 감추었다.

사실 반여성폭력 운동을 하는 단체들은 여성폭력은 경제 위기시에 발생하는 예외적인 현상이라기 보다는 성차별적 사회구조에서 비롯된 문제로서 남성중심적 성문화와 성인식, 이중적 성규범에 의해 지속, 강화된다는 점이 문제의 핵심이라고 파악하고 있다.

○ 2010년도에는 여성폭력상담소에서 일하고 있는 활동가들의 개인정보를 정부지원 일자리 사업 통합정보시스템인 ‘일모아시스템’에 입력하라는 공문이 도착했다. 정부가 시민단체에서 활동하고 있는 상근활동가 수까지 집적해서 정부의 ‘일자리 창출 사업’ 성과로 포장하려다 결국 문제가 된 사안이다. 여성폭력피해자 지원활동은 법과 정책이 없었던 시절부터 여성운동단체들이 피땀으로 일구어온 활동이며 이후 법제화 운동을 통해 마련된 법률에 근거하여 현재 정부의 운영보조금을 일부 받고 있다. 이는 정부가 경제위기를 타개하기 위해 새롭게 창출한 일자리 사업과는 무관한데도, 2010년 8월 총리실의 고용·사회안전망 태스크포스 회의에서 ‘가정·성폭력 피해자 보호시설 가운데 일부라도 인건비가 국비로 지원되는 모든 종사자’를 일모아시스템에 추가하기로 결정했다”며 실적 부풀리기에 발벗고 나섰다. 결국 정부 관계자도 본 사업이 일자리 개수를 늘리기 위하여 구색 맞추기 식으로 무리하게 진행된 면이 있다는 점을 시인하였다.

여성부 관계자는 “지난해 총리실에서 모든 부처에 신규 일자리 사업을 한 가지 이상 내도록 요구했는데, 새로운 사업 영역이 없어 무리하게 사업을 보고한 측면이 있다”며 “최근에 성폭력상담소 활동가들을 일자리 사업에서 빼려고 고용노동부에 문의하니, 청와대에도 보고가 된 수여서 일자리 개수를 줄이기 어렵다는 답변을 들었다”고 말했다. 그는 또 “일자리를 만들어낼 여지가 없는 부처들이 구색 맞추기용으로 사업을 보고하고 있는 게 현실”이라고 덧붙였다. (‘정부창출 일자리 포장 해도 너무해’, 임지선 기자, 한겨레, 2010.9.27 기사 중)

처벌위주의 성폭력 법과 정책의 문제점

최근 성폭력 관련 정책은 여론의 주목을 받는 사건이 발생하고 이에 대한 대책을 수립하는 식으로 마련되었다. 현 정부 기간 동안 이슈화 되었던 사건들만 보더라도 대구 초등학생 집단 성폭력 사건(2008.4), 청주 지적장애아동 성폭력 사건(2008.11), 조두순 아동성폭력 사건(2009.9), 김길태 성폭력 사건(2010.3) 등이 있는데, 최근 수립된 정책들에는 이런 일련의 사건에 대응책으로 급하게 마련된 것이 많다.

○ 아동성폭력의 양형을 강화하는 양형기준 수정안은 조두순 사건을 계기로 여론이 뜨거워지면서 마련되었고, 김길태 사건 이후 2010년도에 일명 화학적 거세로 불리는 성폭력 범죄자의 성충동 약물치료에 관한 법률이 제정되었으며, 전자발찌의 최대 착용기간을 10년에서 30년으로 대폭 상향조정하고 해당 법시행 이전의 범죄자에게도 소급적용할 수 있도록 하는 법개정도 이루어졌다. 성범죄자의 신상공개를 인터넷을 통해서 하는 법률개정도 모두 같은 해에 이루어졌다. 이 외에도 DNA신원확인정보의 이용 및 보호에 관한 법률 제정, 유기징역 상한 2배 확장, 흉악범 얼굴 공개 등을 위한 법률 개정이나 준칙 마련도 비슷한 시기에 이루어졌다.

간단하게 나열해본 것만 보아도 작년 한 해 제정되거나 개정된 법률들은 많은 연구와 검토, 사회적 토론을 필요로 하는 내용을 대거 포함하고 있지만, 그런 과정을 제대로 거친 것은 없다. 감시와 처벌을 위시한 강력 대책들이 실제로 성폭력을 근절하고 예방하는데 효과가 있을지는 미지수다.

○ 성폭력은 대부분 아는 관계에서 발생하며 신고율은 여전히 10% 미만이다. 50%정도의 기소율과 낮은 유죄선교율을 볼 때 강력처벌의 대상이 되는 범죄자는 별로 없다는 것을 알 수 있다. 여성폭력 근절을 위해 필요한 것은 편견과 통념으로 가득찬 사회적 시선에 대한 두려움 없이 피해를 보고(신고)할 수 있을 때, 가해자는 처벌받고 피해자는 치유와 회복에 필요한 자원과 지원을 활용할 수 있게 될 것이다. 성인 피해자, 아는 관계에서 발생한 성폭력은 여전히 의심의 대상이고, 수사관과 법관은 가해자를 의심하고 호통치는 것이 아니라 피해자를 끊임없이 의심하면서 피해자에게 피해당했다는 것을 입증할 것을 요구한다. 이처럼 편견과 통념이 뿌리깊고 이에서 비롯된 2차피해가 심각한 사회에서는 강화된 처벌이 오히려 피해자에게 불리하게 작용할 수도 있다. 가해자가 술에 취해 실수했다거나, 피해자가 먼저 혼란스러운 메시지를 전했기 때문에 피해자에게도 책임이 있다든가, 같이 술을 마셨으므로 일어날 수 있는 일이었다는 식의 가해자 온정주의는 강력처벌을 적용해야 하는 범죄로 인정하는데 더 주저하게 만들기 때문이다. 중죄에는 중형이 필요하지만, 이런 강력대책들만 마련되면 우리사회의 성폭력문제가 해결될 수 있다는 식으로 호도하는 것은 경계해야 한다. 대부분의 피해는 신고조차 되지 못한 채 묻힌다는 점, 5년 이상의 중형을 받는 성폭력 범죄는 그리 많지 않다는 점을 기억하고 이 문제를 해결할 수 있는 방안이 먼저 마련되어야 한다.

한국성폭력상담소 2010년 상담통계에 따르면 성폭력피해상담의 84.8%가 아는 사람에 의한 피해였다. 그리고 이 수치는 다른 해에도 비슷하다.

2010년도 여성가족부의 전국성폭력피해실태조사에 따르면, ‘강간․강간미수’ 피해의 신고율은 12.3%, ‘심한 성추행’ 피해는 5.7%, ‘가벼운 성추행’은 4.1%인 것으로 나타났다.

이경환, 2009, ‘감시와 처벌의 강화, 성폭력 문제의 올바른 해법인가’, 나눔터 66호, 한국성폭력상담소

○ 적용대상은 얼마 되지 않지만 전시효과는 큰 강력 대책들은 지난 1～2년 사이에 집중적으로 만들어진 반면, 사회의 문화와 인식을 바꾸어 내기 위한 노력은 시간과 노력, 예산이 상당히 필요하다는 점에서 자꾸 부차적으로 취급되는 것은 아닌지 우려된다. 이것이 바로 분노의 여론을 등에 업고 신중한 검토과정을 생락한 채 보여주기 식 강력정책만을 추진한다는 인상을 지우기 어려운 까닭이기도 하다.

○ 이렇게 순식간에 많은 법률의 제정과 개정이 이루어졌음에도 불구하고, 현장에서 지속적으로 제기한 성폭력관련 형법 개정 활동은 매우 미약하다. 현장에서는 형법 개정을 위한 지속적인 활동과 요구가 있었음에도 불구하고, 정부(법무부)는 현장의 의견을 전혀 수렴하지도 않은 채 2008년 6월 형법 개정 및 규정 개선 공청회를 일방적으로 개최하여 당혹감을 불러일으켰고, 이후에는 정부의 형법개정작업이 어떻게 이루어지고 있는지 공유되고 있는 바가 없다.

<여성계 성폭력 관련 형법 개정 요구사항>

1) 성폭력을 다루는 형법 32장 제목을 ‘성적자기결정권침해의 죄’로 변경

2) 형법 안에 성폭력특별법의 처벌조항 포함

3) 강간죄의 대상 확대 및 강제 추행 등도 강간죄에 포괄

4) 아내강간죄와 비동의간음죄 도입

5) 친고죄 폐지

6) 성폭력 관련 범죄의 공소시효 연장 및 아동 성폭력 공소시효 정지

7) 성폭력 특별법에 명시된 피해자 권리보장을 신변안전조치, 신뢰관계자 동석 등으로 확대

여성폭력피해자 지원 및 예방 활동의 문제점

가해자 처벌을 강화하는 기조와 함께, 피해자 지원정책은 어떻게 변모하였을까? 피해자 지원은 여성폭력 피해에 대한 사회적 책임을 명확히 하고 치유의 과정을 지원하는 것으로써 매우 중요한 영역이다. 그러나 현 정부는 가해자 처벌 강화에 대한 관심만큼 피해자 지원 강화하고자 하는 의지는 찾아보기 힘들다.

○ 일선에서 직접 피해자를 만나서 상담하고 지원하며, 성폭력 예방 및 근절을 위한 대시민 활동을 벌이는 상담소의 지원 운영비 규모는 10여년 전과 대동소이하고, 운영지원을 받는 상담소도 (가정폭력상담소는 약32% 성폭력상담소는 약46%)의 수도 크게 증가하지 않고 있다. 보호시설 지원 내용은 2～3인 인건비와 입소자 생활비 지원인데 이는 보호시설 운영에 필요한 최소 인원 지원에도 못 미치는 규모다. 이처럼 피해자 지원의 근간이 되는 상담소와 보호시설 운영비 현실화는 아주 시급한 과제임에도 불구하고 정부는 이에 대한 의지가 전혀 없는지 특별한 대책을 마련하지 않고 있다. 운영비 현실화에 대해서는 소극적인 정부가, 지난해  이루어진 여성폭력시설 평가 결과 상위권을 차지한 시설들에게 인센티브를 지급하는 정책을 시행하였다. 평가결과를 토대로 지원서비스의 질적 향상을 도모하기 위한 방안을 마련하고 이에 필요한 예산을 확보하는 것이 정부의 가장 큰 임무인데, 줄세우기식 인센티브 정책을 위한 예산을 편성한다는 것이 더 좋은 피해자 지원활동에 어떻게 기여할 수 있는 것인지 의문이다.

인센티브 정책에 반대하는 단체들은 지난 1월 6일 인센티브를 반납하며 기자회견을 개최한 바 있다. 기자회견문은 별첨 참조

○ 대부분의 병원들은 여전히 성폭력 피해자 치료를 기피하고 있으며, 특히 지난해에는 프로라이프의사회의 낙태시술병원 고발조치 이후 낙태시술을 거절하는 병원이 늘어나 성폭력 피해자들이 너무나 큰 어려움을 겪기도 하였다. 이 문제에 대한 해결책을 찾기 위해 여성가족부 담당자와 면담을 하였을 때 ‘원스톱지원센터에 낙태시술을 요청하지 말라. 원스톱지원센터는 위기에 처한 피해자가 가는 곳일 뿐’이라는 답변을 듣기도 하였다. 성폭력 피해자 치료비 지원  또한 피해자가 의료비 영수증을 현장 상담소에 제출하면 현 상담소를 통해 치료비를 환원받는 비효율적인 방식으로 진행되고 있어, 피해자 및 현장상담소에 불필요한 업무 발생시켜 행정절차를 간소화하는 방안을 마련해야 한다는 제언에도 불구하고 지금까지 별다른 방안이 마련되지 않고 있다.

○ 정부의 여성폭력 대응 사업이 지나치게 아동성폭력중심으로 진행되고 있다. 2008년～2010년 사이의 성폭력 대책 관련 기조를 살펴보아도, ‘아동성폭력 재발방지대책 수립’, ‘아동안전 보완대책 수립’ 등 아동범죄 예방 및 단속을 강화하고 아동안전교육을 강화하기 위해 아동보호구역에 CCTV를 설치, 아동안전지킴이와 아동안전지킴이집 운영 등을 골자로 하는 정책이 추진된 것으로 나타난다. 청소년 및 성인여성의 성폭력 피해는 피해자에게 책임이 있다는 식의 뿌리 깊은 우리 사회의 통념 때문에 발생하는 많은 문제점이 있으므로 또 다른 차원에서 예방과 지원을 위한 활발한 움직임이 필요함에도 불구하고 지금과 같은 편향적인 정책은 기존 통념을 오히려 강화하는 부정적인 영향을 낳을 수 있어 우려되는 바가 크다.

2009년 조두순 사건 이후

2010년 김길태 사건 이후

○ 이런 기조는 기존의 ‘여성폭력방지를 위한 지역협의체’를 ‘아동․여성 보호 지역연대’로 명칭을 변경한 것에서도 나타난다. 피해자의 권리를 적극적으로 보장하려는 지향을 상실한 채 피해자를 보호의 대상으로 한정하는 인식론적 한계가 명확하게 드러나고, ‘아동 여성지역연대’로 전환된 후 아동보호관련 기관 등 서로 다른 전문영역을 가진 집단들이 함께 하면서 더욱 형식적인 기구가 되었다는 평가도 있다는 점에 주의를 기울어야 한다.

‘여성폭력 관련 서비스 개선방안’, 한국여성정책연구원, 2008, 134p.

○ 또한 위에서 살펴본 아동안전권을 보장하기 위해 도입된 각종 제도가 제대로 기능하기 위해서는 지역주민의 관심과 지역의 다양한 기관과 인적자원이 활용될 수 있어야 하는데, 실제로 지역에서 이런 제도들이 제대로 안착되고 있는지는 미지수이다. 지역안전은 중앙 정부 중심의 정책 내려보내기 식으로는 효과를 낳을 수 없고 지자체와의 긴밀한 협조체제를 통해서만 기대하는 결과를 만들 수 있을 것이다. 이를 위해 중앙정부와 지자체, 민과 관 간의 폭넓은 소통과 협조체제가 구축되어야 할 것이다.

○ 여성폭력예방교육의 실태가 보고되지 않아 실효성 있는 교육을 위해 보완되어야 할 점들이 전혀 검토되고 있지 않다. 여성가족부 차원에서 학교 현장에서 실시되는 성폭력예방교육의 내용과 효과에 대한 검토가 이루어져야 하고, 애로사항을 해결하기 위하여 교육 자료 개발, 교사의 역량강화, 인력지원 등 구체적인 대안이 시급히 마련되어야 한다.

피해자 개인정보 집적-행정폭력

여성폭력피해자 지원사업의 특성 상 개인신변보호의 필요성이 큰데도 이중수급과 같은 문제를 사전에 막는 등 행정관리를 간편하게 하기 위해 피해자의 ‘개인정보’를 전자방식으로 집적하고 관리하는 정책을 일방적으로 밀어붙이고 있어 현장은 몇 년 째 이 문제로 정부와 지난한 싸움을 벌이고 있다.

개인정보를 수집할 때에는 목적이 명확하고 이 목적에 따른 수집근거도 법률로 마련되어 있어야 한다. 현행 법률로도 민감한 개인정보 수집은 금지되어 있으며, 국가인권위원회에서도 이는 헌법상 인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해할 소지가 있다는 것을 천명한 바 있다. 공무행정편의를 위해 전자적 방식으로 폭력피해자의 개인정보를 수집한다는 것은, 폭력피해 때문에 비밀상담을 신청하고 가해자의 눈을 피해 쉼터를 찾은 이들의 최소한의 안전을 보장해야 하는 국가의 기본 의무조차 방기한 작태다. 국가가 서비스를 제공받으니 피해자에게 개인정보를 내놓으라는 요구하는 것은, 언제 노출되어 가해자로부터 안전을 위협받을지 모르는 상황에 내모는 행정폭력에 다름 아니다. OECD가이드라인에서 제시하고 있는 최소수집의 원칙만 보더라도 현재 정부가 주도하고 있는 사회복지시설정보시스템 정책은 인권침해 소지가 농후하다. 피해자가 성폭력피해의 치유를 위해 제도화된 서비스를 받는 비용으로 언제 가해자에게 노출될지 모르는 정보와 맞바꾸어야 하는 현실에 대해서 여성단체들은 지속적으로 문제를 제기하고 있음에도 불구하고 정부는 이에 대한 변변한 대책을 내놓지 않은 채 현장 활동가와 피해자를 불안하게 만들고 있다.

국가인권위원회는 지난 2003년 학생의 민감한 개인정보를 수집하는 교육행정정보시스템(네이스)이 인권침해 소지가 있다는 점을 결정문에서 밝힌 바 있다.

<개인데이터의 국제유통과 프라이버시 보호에 관한 가이드라인>의 ‘수집제한의 원칙’에서는, “개인 데이터의 수집에는 제한을 두어야 한다. 어떠한 개인 데이터도 합법적이고 공정한 절차에 의하고 가능한 경우에는 데이터 주체에게 알리거나 동의를 얻은 연후에 수집하여야 한다”고 밝히고 있다.

이어진 외, 2011(출판예정), ‘상담하는 여성주의’, 「성폭력 뒤집기-한국성폭력상담소 20년 회고와 전망」, 한국성폭력상담소 기획, 이매진

예산 주무부처는 법무부, 집행은 여성가족부-범죄피해자기금

2010년 범죄피해자보호기금법이 공포되자, 여성가족부는 성폭력, 가정폭력 피해자 지원사업 등을 위한 예산으로 기금사용을 신청하였다. 기존에 여성가족부 일반회계예산 등에 포함되어 있던 피해자 지원 예산 등이 재정기반이 상대적으로 불안정한 범죄피해자기금으로 운영되는 것이 바람직한 것인지에 대해서 철저한 검토가 필요하다. 또한 사업의 주체는 여성가족부인데 기금운영을 담당하는 주체는 법무부로서, 예산관리주체와 사업실행주체가 분리되는 것이 향후 사업에 어떤 영향을 미칠 지 크게 우려되는 점이 많다.

별첨

여성폭력근절을 위한 올바른 피해자 지원정책을 촉구하는 기자회견

-인센티브 예산을 피해자 지원예산으로!-

성폭력‧가정폭력‧성매매 관련 상담소 및 쉼터와 자활지원센터는, 피해 여성들의 치유와 회복의 여정을 함께 하면서 우리사회의 여성폭력 근절을 위해 활동하는 단체들이다.

2004년도부터 매 3년마다 실시하고 있는 여성폭력시설 평가는 올해로 세번째를 맞았으며, 정부가 밝힌 평가 목적은 (1)가정폭력, 성폭력, 성매매 시설 운영관리의 효율화 및 책임성 확보 (2)경영합리화를 통한 서비스 수준 제고이다. 2007년도에도 여성가족부는 운영현황을 파악하여 향후 여성폭력 관련 시설의 발전을 위한 개선방안을 마련하기 위한 것이라고 평가 목적을 밝힌 바 있다. 이런 평가 목적에도 불구하고 지난 두 번의 평가 이후에 운영이 어려운 단체가 시설을 더욱 잘 운영할 수 있도록 정부에서 지원한 것은 전혀 없었다.

여성가족부는 2010년도에 실시된 세번째 평가결과 상위권을 차지한 기관들에 인센티브를 제공하기로 하였다며, 평가결과를 발표하고 인센티브를 지급하겠다고 알려왔다. 일선 기관에서는 서류 중심 평가의 변별력이나 신뢰도도 낮은 상황에서 이런 평가 결과를 가지고 인센티브를 지급하는 것은 단체 간의 불필요한 경쟁을 불러일으킬 뿐, 이것이 여성폭력피해자 지원 개선과는 무관한 일이라는 것을 누차 강조하여왔다.

여성폭력피해자 지원을 위한 시설 운영 현황은 열악하기 짝이없다. 이런 어려운 상황에서 기관들은 상담소 및 쉼터 운영을 위한 공간을 스스로 마련하고 후원회비를 조성하여 피해자 지원과 폭력근절을 위한 활동을 펼쳐 왔다. 피해생존자들이 거의 맨손으로 들어오다시피 한 쉼터에 지원되는 피복비는 1달에 1만원 안팎으로, 후원금 없이는 최소한의 피복비 마련도 어려운 실정이다. 학생들의 교복비, 학급준비물 또한 후원금 없이는 마련할 수 없는 것들이다. 오랜 요구 끝에 퇴소자립금을 위한 법적 근거가 이제서야 마련되었지만, 그 규모나 조건은 여전히 마련되어 있지 않다. 상담소나 쉼터의 낙후한 시설을 보수하는 것도 모두 후원회원들의 몫이다. 정부는 평가하면서, 방음장치가 되어있는지, 소방안전 시설이 되어 있는지, 방염벽지를 사용했는지 점검만 할 뿐, 이런 시설을 위해 필요한 지원에는 나 몰라라로 일관해왔을 뿐이다.

이 뿐만이 아니다. 십 수 년째 거의 동결상태인 시설의 운영비를 현실화 하고, 현재 단 한 푼의 지원비 없이 운영하는 수많은 기관들을 지원할 예산을 편성하는 것에 정부는 아무런 대책을 내놓지 않고 있다. 여성폭력시설 활동가의 급여수준이 사회복지사 수준으로 이루어져야 한다는 오랜 주장도 전혀 받아들여지지 않고 있다.

여성폭력 피해자를 지원하고 여성폭력근절을 위해 활동하는 단체들에게, 피해자 지원을 놓고 서로 실적경쟁을 시키는 인센티브 제도가 더 좋은 피해자 지원을 위해 무엇을 기여할 수 있는지 되묻지 않을 수 없다. 후원자를 조직할 여력이 없는 어려운 상황에서도 최선을 다해 피해자를 지원한 시설에, 인센티브 탈락자라는 박탈감만 안겨주는 제도가 내놓을 수 있는 개선책은 아무 것도 없다.

정부가 원하는 ‘서비스 수준 제고’를 위해서는 여성폭력근절 활동을 제대로 할 수 있는 조건을 만드는 것이 최우선이다. 더 좋은 지원활동을 할 수 있도록 하는  방안은 마련하지 않은 채 인센티브 제도를 강행하는 것은 구태의연한 시설 길들이기 관리 방식에 불과하며, 피해자 지원이나 폭력 근절과는 무관하다는 것을 명백하게 밝힌다. 오늘 이 자리에서 우리 단체들은 이런 규제방식에 지나지 않는 인센티브 제도에 반대하며, 인센티브를 받은 단체들은 이를 여성가족부에 반납하면서, 여성폭력근절을 위한 올바른 피해자 지원정책과 예산 집행을 촉구한다. 어떠한 경우에도 여성폭력근절에 필요한 정책을 세우고 예산을 배정하는 것보다 인센티브가 먼저일 수는 없다.

2011년 1월 6일

한국여성민우회(한국여성민우회성폭력상담소, 군포여성민우회 성폭력상담소, 고양여성민우회 성폭력상담소, 고양여성민우회 부설 쉼터 하담, 광주여성민우회 성폭력상담소, 광주여성민우회 부설 쉼터 다솜누리, 진주여성민우회 성폭력상담소), 한국여성의전화(한국여성의전화 가정폭력상담소․성폭력상담소․쉼터, 서울강서양천여성의전화 가정폭력상담소, 강화여성의전화, 광명여성의전화 가정폭력상담소, 김포여성의전화 가정폭력상담소, 부천여성의전화 성폭력상담소, 성남여성의전화 가정폭력상담소․성폭력상담소, 수원여성의전화 통합상담소․성매매피해상담소, 시흥여성의전화 가정폭력상담소․쉼터, 안양여성의전화 가정폭력상담소․성폭력상담소․쉼터, 인천여성의전화, 목포여성의전화, 군산여성의전화 가정폭력상담소, 익산여성의전화 가정폭력상담소․쉼터, 전주여성의전화 가정폭력상담소․쉼터, 광주여성의전화 가정폭력상담소․성폭력상담소․쉼터․성매매여성지원쉼터, 영광여성의전화 가정폭력상담소, 천안여성의전화 성폭력상담소, 청주여성의전화 성폭력상담소․쉼터, 대구여성의전화 성폭력상담소․쉼터, 김해여성의전화 성폭력상담소, 부산여성의전화 통합상담소, 울산여성의전화, 진해여성의전화 성폭력상담소, 창원여성의전화 성폭력상담소, 강릉여성의전화 가정폭력상담소․쉼터), 한국여성장애인연합(서울여성장애인성폭력상담소,  부산여성장애인성폭력상담소, 대구여성장애인통합상담소, 대전여성장애인성폭력상담소, 광주여성장애인성폭력상담소, 마산여성장애인성폭력상담소, 청주여성장애인성폭력상담소, 목포여성장애인성폭력상담소, 광주여성장애인성폭력피해자보호시설 샛터, 부산여성장애인성폭력피해자보호시설 사랑의집, 한국성폭력상담소(부설 열림터), 장애여성공감 성폭력상담소, 천주교성폭력상담소, 반성매매인권행동 이룸, 성매매문제해결을위한전국연대(인권희망센터 강강술래, 광주여성의전화 부설 쉼터 한올지기. 수원여성의전화 부설 어깨동무 상담소, 대전여민회 부설 느티나무 상담소, 자활지원센터, 전북여성인권지원센터, 대구여성인권센터, 새움터, 여성인권지원센터 살림, 제주여성인권연대 부설 해냄 상담소, 쉼터 불턱, 광주여성인권지원센터 부설 언니네 상담소, 쉼터 푸른꿈터, 전남여성인권지원센터)

분야별 발표 4

이명박 정부 3년의 여성정책평가 - 가족부문

_ 송다영 인천대 교수

이명박 정부 3년의 여성정책 평가-가족부문

송다영 (인천대학교 사회복지학과 교수)

1. 복지국가와 가족정책 전망 부재한 조직 개편

이명박 ‘실용정부’에서 여성가족정책의 위상이 참여정부에 비해 떨어졌다는 점은 대부분의 사람들이 공감한다. 가족정책은 여성주의적, 성인지적 관점을 견지한 가운데 여성의 노동참여와 남성의 가족돌봄 공유를 동시에 이루려는 목적의식성을 가질 때 최고의 정책효과를 가진다는 사실은 선진국의 사례를 통해 익히 알고 있다(OECD, 2007). 그런데 이명박 정부는 2008년 출범과 함께 수많은 비판에도 불구하고 업무수행의 효율성을 명목으로 하여 여성가족부를 해체하고 보육과 가족업무를 보건복지부로 이관하면서 보건복지가족부로 확대․개편하였다. 그로부터 2년 후 2010년 3월부터 이명박 정부는 아동과 보육업무는 보건복지부에 남겨두고 ‘가족업무’ 만을 떼어내어 이관하면서 여성가족부로 재개편하였다. 이와 같은 개편의 배경으로 정부는 “여성부가 종합적인 가족정책을 수행하고 관련 기능을 통합해 가족 해체 및 다문화 가족 문제 등 현안에 적극 대응하고, 가족가치 정립 및 건전한 가족문화 조성을 하는 전담 부서가 돼야 한다”고 설명하고 있다. 반면 보건복지부는 “보건복지 정책 기능을 중심으로 개편해 사회복지정책, 전염병 관리 등 생활과 밀접한 기능을 강화하고, 아동 및 보육 기능을 저출산 고령화 사회 대책 차원에서 거시적으로 수행토록 한다”는 취지로 개편되었다(여성신문, 2009년 10월 30일).

그러나 이와 같은 이명박 정부의 조직개편 및 재개편 과정은, 첫째, 합목적성을 상실한 채 단순히 노무현 정부로부터의 단절을 최우선으로 한 졸속이었음을 스스로 인정한 것이다.

노무현 정부는 우리나라가 저출산고령화 시대의 도래속에서 선진복지국가로 도약하기 위해서는 여성의 경제활동 참여, 남성의 가족돌봄 참여, 아동의 안정적 성장을 동시에 담보할 수 있는 성인지적 가족정책의 필요성을 인지하였다. 가족정책의 핵심사안 중 하나인 아동양육문제가 여성의 노동권과 밀접하게 연결되어 있고, 가족배경과 관계없이 모든 아동이 잘 자라날 수 있게 하는 사회권적 요소를 포괄하고 있어서 무엇보다도 중요한 의제로 떠올랐다. 여기에 한국사회 가족의 변화도 새로운 패러다임으로 접근해야 한다는 취지를 명확히 하면서 건강가정기본법, 모자복지법(2007년 한부모가족지원법으로 개정) 등의 업무를 이관하면서 여성가족부를 출범시켰다. 노무현 정부는 보육 및 가족 업무가 여성의 현실을 고려하는 젠더적 요구와 보편주의적 관점을 견지할 때 제대로 효과성을 발휘할 수 있다는 철학을 ‘여성가족부’라는 명칭하에 담아냈다. 이와 더불어 가족정책을 중장기적 국가발전 계획 하에 배치하였으며 개별 부처를 넘어 범부처적 정책대안으로 고민하였다. 2004년 제1차 육아지원정책, 2005년 제2차 육아지원정책, 2006년 제1차 중장기보육계획 ‘새싹플랜’, 저출산고령사회위원회의 ‘새로마지 플랜’ 등을 통하여 우리나라의 가족정책은 기본적 틀을 만들어나가고 있었다.

그런데 새 정부는 집권과 함께 노무현 정부부터 사회의 주요의제가 된 가족정책의 기반을 흔들었다. 즉 가족정책이 바탕에 깔고 있어야 할 보편주의적 관점과 성평등/통합적 목표(gender equality)에 대한 지향을 잃은 채 단지 아동을 출산하고 양육하는 업무로 보육을 접근하였다. 가족정책의 복지국가내 전망을 상실한 채 가족관련 정책을 ‘업무’로 단편화시켰으며 업무수행 효율성이라는 명목속에 보건복지부 복지정책의 하위부문으로 배치시켰다. 여성의 노동시장 진입과 사회경제적 지위의 향상이라는 여성정책과 이의 실현을 가능케 하는 하나의 조건으로서 가족정책은 상호 분리할 수 없다. 그런데 이와 같은 여성정책과 가족정책간 밀접한 연관성을 고려하지 않은 채 효율성 차원에서 가족(보육)업무를 여성정책으로부터 분리시켰다. 실제 부처간 업무이관에 있어 무엇이, 어떻게, 왜 효율적이었는지에 대한 명분이 뚜렷하지 않아서, 부처간 이관이 정책적 차원의 결정이라기 보다는 노무현 정부로부터의 단절이라는 정치적 배경에 따른 것이었다는 비판을 면키 어렵다.

둘째, 가족정책에 대한 방향성과 전망의 부재다. 보건복지부로의 가족업무 이관에 따른 혼선의 문제가 발생하면서 건강가정지원사업, 다문화가족, 한부모가족, 청소년 관련 업무 등 소위 ‘가족 업무’는 다시 여성가족부로 이관되었다. 그런데 재이관 과정에서 가족정책의 핵심이라 할 수 있는 보육은 제외되었다. OECD 및 서구 선진국 가족정책에서 알 수 있는 바와 같이 보육부문은 가족정책의 핵이며, 국가별 가족정책의 성격을 결정짓는 가장 핵심적인 잣대이다. 보육정책과 가족정책은 서로 밀접하게 연결되어 있으며, 보육정책과 여성의 노동권 혹은 경제활동 참여를 지향하는 여성정책은 상호 불가분의 관계이다. 여성․가족정책의 핵심이 되는 보육정책이 보건복지부에 ‘저출산’을 해결하기 위한 지원업무로서 위상을 가지는 것은 이명박 정부 여성․가족정책 전망이 얼마나 협소한가를 보여주는 것이다. 독일, 프랑스 등에서 보육-가족-여성이 정책의 삼각 편대를 이루고 있고 하나의 통합된 부처로 되어 있다는 점을 상기할 필요가 있다.

산업구조 변화에 따른 높은 수준의 인적 자원에 대한 요구 증대, 인구 및 가족영역에서의 변화, 인구학적 불균형에 따른 생산성 저하라는 사회적으로 새로운 위험에 처한 복지국가는 이를 해결하기 위한 새로운 대안으로 가족정책을 적극적으로 활용하고 있다. 높은 수준의 인적 자원 확충은 공교육 강화나 교육정책으로만 이루어지지 않는다. 한 개인(아동)이 전문화된 교육을 받아들일 수 있는가는 교육을 받을 수 있는 내적 역량과 건강함을 가지고 있는가에 따라 크게 영향을 받는다. 이에 따라 많은 OECD를 비롯한 선진국에서는 모든 아동이 계층과 상관없이 건강한 성장을 담보할 수 있도록 아동수당을 지급하며 ‘Early Child Care and Education’이라는 지향아래 보육정책을 시행하고 있다(OECD, 2007). 영유아기나 아동기 아동이나 가족에 대한 정책적 개입이 무엇보다도 효과가 있다는 것이다(Esping- Andersen, 2005). 한편 저출산, 고령화로 인한 생산인구 부족은 대체 노동력으로서 여성노동력의 필요성을 증대시키고 있다. 그러나 여성의 노동시장 진입은 가족내 돌봄문제에 의해, 즉 아동양육이나 늘어나는 노인보호의 요구에 의하여 제약을 받고 있다. 이에 따라 여성노동력을 활용하고자 하는 노동정책도 아동양육이나 노인돌봄의 사회화를 기반으로 한 가족정책이 갖추어졌을 때 가능하다. 고용불안정의 상시화와 이인생계부양구조 필요성 증대는 남녀 모두 일과 가족을 동시에 양립시켜 나갈 수 있게 하는 가족정책 차원의 접근 없이는 불가능하다. 새로운 사회적 위험 속에서 지속가능한 사회를 만들어가기 위해서 가족정책이 하는 역할을 정리해보면 아래와 같다(표 1 참조).

<표 1> 새로운 사회위험과 가족정책의 역할

새로운 사회 위험	가족정책 역할	타 정책 결합
높은 인적 자원 요구	아동수당, 보육정책	교육정책, 평생교육정책
생산인구 부족	보육정책	여성고용정책, 노인고용정책
이인생계부양구조 보편화 (고용불안정 상시화)	일가족양립을 위한 휴가/휴직/시간정책, 보육정책	여성고용정책, 사회보험

이처럼 가족정책은 향후 우리나라의 지속가능한 유지와 발전을 위해 매우 중요한 역할을 하고 있다. 그럼에도 불구하고 가족정책을 둘러싼 이관과 재이관 과정은 향후 미래사회를 전망하고 준비한다는 차원이 아니라 업무를 붙이고 쪼개는 방식으로 이루어졌다. 가족정책은 2010년 이명박 정부에서 재이관시킨 ‘가족업무’에 한정되지 않는다. 가족정책을 이끌어나가는 기본 구조나 인프라가 없는 상황에서, 가족정책이 건강가정, 다문화, 한부모 등 주로 서비스 제공이나 가족가치 정립, 가족문화 조성에 그치고 만다면 한국사회의 전망은 어두울 수 밖에 없다.

2. 보육예산의 확대, 그러나 가족정책 원칙 상실

사실 우리나라의 가족정책은 매우 초기단계이고 이에 따라 복지예산이 OECD 수준으로 가려면 아직 멀었다. 우리나라의 보육예산은  2010년도 기준 전체 GDP의 0.18%에 불과하다. 그러므로 앞으로도 보육과 가족관련 예산은 지속적으로 늘려나가야 한다. 그러므로 예산에 있어 문제는 총량이 아니라, 어떤 방향으로 어떤 원칙을 가지고 나가야 하는가에 있다. 즉 앞서 가족정책의 전망에서 언급한 바와 같이 아동이 가족배경(소득계층)과 관계없이 높은 수준의 인적 자원으로 성장할 수 있도록 보편주의적 원칙과, 성별에 관계없이 일과 가족을 양립할 수 있는 사회적 환경의 조성이라는 성평등적 원칙이 바탕에 깔려야 한다. 그러나 현 정부의 보육관련 예산은 총량에 있어서 절대량 증가에도 불구하고, 가족정책의 두 가지 지향에서 벗어나고 있다.

참여정부부터 시작된 보육부문에 대한 예산 확대는 현 정부에 들어와서도 지속적으로 늘고 있다. 무엇보다도 영유아보육료에 대한 지원은 이명박 정부에 들어오면서 소득기준이 하향되고 지원대상이 확대되면서 상당한 폭으로 증가하였다. 보육전체 예산은 이명박 정부가 출범하던 2008년 1,417,780백만원으로 2007년에 비해 약 3700억이 증액(35.9%)되었다. 이와 같은 보육예산의 확대는 이후에도 지속되어 2009년 1,710,030백만원, 2010년 2,127,509백만원, 2011년 2,478,380백만원으로 증가하고 있다. <표 2>를 보면 알 수 있듯이 증가하는 보육예산의 대부분은 ‘영유아보육료 지원’에 비롯되고 있다. 이와 같은 아동을 키우는 가족에 대한 보육료 지원은 아동부양의 경제적 부담을 갖고 있는 가족들에게 현상적으로는 도움을 주는 정책이겠지만, 시장화된 보육구조의 개선없는 보육료 지원은 보육시장의 파이를 키우는 문제를 양산한다. 1990년 이후 형성되기 시작한 민간보육시장의 기형적 성장은 우리나라 보육의 고질적 문제였다. 현재 우리나라 보육의 90% 정도는 민간보육시장으로 이루어져있다. 저렴하고 믿을만한 공공 보육시설로 평가되는 국공립보육시설은 전체의 5.5%에 불과한 상황이다. 지나치게 높은 민간보육시장 점유는 그동안 보육료 상승이나 보육의 질에 대한 가족의 부담과 우려의 근원이 되어 왔다. 이와 같은 문제점을 진단한 참여정부는 사회협약을 통해 국공립보육시설을 30% 수준까지 확충하겠다는 정책의지를 표명하였다. 그런데 현 정부는 시장을 통한 경쟁이 비용과 질에 있어서의 업그레이드를 실현시킬 수 있음을 강조하면서 보육의 시장화 구조를 개선시키지 않고 있다. 즉 가족들에게 보육료를 지원함으로써 이들 가족의 경제적 부담을 해결해주는 것에 정부의 역할을 제한하고 있다. 보육바우처를 제공받은 가족이 시장에서 ‘우수한’ 보육시설을 찾아내 아동을 맡기는 구조가 정착되면, 보육시설은 더 좋은 서비스를 제공하기 위해 상호 경쟁을 함으로써 보육 전체의 질은 높아질 것이며 동시에 우수하지 못한 보육시설은 도태되기 때문에 보육시설의 상향평준화가 가능해진다는 것이 현재 정부의 논리이다. 정말 시장화, 경쟁 논리가 사람에 대한 대인서비스를 바탕에 깔고 있는 보육부문에 그대로 적용될 수 있을 지는 미지수다. 왜 그토록 많은 선진국에서 공보육시설을 기반에 두고 보육정책을 해 왔는가에 대한 고려가 필요하다.

반면 보육시설의 질적 강화나 공공성 강화를 위한 항목들의 예산은 거의 정체되어 있거나 오히려 감소하는 경향이 있다. 보육시설 기능보강이나 보육사업관리, 보육시설 지원, 보육시설종사자 보수교육은 2008년이나 2009년 이후 지속적으로 줄고 있다. 보육시설의 이용접근성 제고와 질관리, 평가를 위한 중앙 및 지방 보육정보센터 운영에 대한 지원이나  보육시설 평가인증에 대한 예산은 늘고 있으나 이것은 시장이나 민간 보육시설에 대한 사후 평가나 감독을 하는데 주력하고 있어서 공공보육시설의 강화라는 취지에 부합하지 않는다. 농어촌 지역을 위한 소규모 보육시설의 설치와 2011년 새로운 예산으로 잡혀 있는 공공형 보육시설이 그나마 정부가 보육의 공공성을 강화하기 위한 방편인 것으로 보이나, 이 또한 예산의 규모가 매우 적어서 실효성 있는 정책이 되기 위해서는 보완이 필요할 것으로 보인다. 또 ‘공공형 보육시설’ 범위에 대한 사회적 합의가 형성되어 있지 않은 상황이다. 시장화된 보육시설에 일정한 틀을 제공하여 이를 공공형으로 명명하는 문제가 발생되지 않도록 향후 관심을 가지고 지켜보아야 할 사안이다. 이명박 정부는 일관되게 시장을 통한 효율성 증대를 강조하고 있다. ‘시장’과 ‘효율성’은 국가의 책임을 최소화하고 공공주체로서 정부의 역할을 줄여나가겠다는 의미를 내포하고 있다. 그러나 가족정책에 대한 사회투자가 시작한 시점에 시장화를 강조하는 것은 시기적으로나, 원칙적으로나 합당치 않다. 가족정책은 시장화, 경쟁이 아니라 보육의 공공성 강화, 국공립보육시설의 30% 확충을 위한 노력이 우선과제이다.

또 하나 이명박 정부에서 새롭게 제안된 아동양육지원 정책의 하나가 양육수당이다. 양육수당은 2009년 보육시설을 이용하지 않는 아동에 대한 형평성을 기하기 위하여 도입되었다. 정부는 초기 보육시설을 이용하지 않는 만 0-1세 아동을 양육하는 가정(가구소득 최저생계비 120%)에 월10만원씩 양육수당을 지급하다가, 2011년부터 지원시기를 만 0-2세로 연장하고 있다. 표 2에서 볼 수 있는 것처럼 양육수당 예산은 2009년 8월 신설된 이후 2010년, 2011년 지속적으로 증가하고 있다. 상대적인 비율로 보면 2011년 기준 약890억으로 전체 보육예산의 3.6%에 불과하지만 양육수당이 가지는 의미는 적지 않다. 개별가정에 방문하여 돌봄을 제공하는 보육돌봄서비스 예산이 약 4,000억원에 달하는 것을 더하면 점차 돌봄의 사회화 보다는 개별화, 가족화로 보육의 방향을 돌리는 기조가 강화되고 있음을 알 수 있다. 참여정부하에서 저출산고령사회 기본계획과 사회협약을 만들 때 정부는 보육아동 30%를 수용할 수 있는 국공립보육시설을 확충하기로 했다. 그런데 국공립보육시설에 대한 예산은 줄여나가는 가운데 아동양육의 ‘가족화’를 전제로 하고 있는 양육수당과 ‘개별화’를 전제로 하고 있는 보육돌봄서비스를 확대하고 있다. 핀란드, 네덜란드, 벨기에, 프랑스 사례에서 나타난 바와 같이 양육수당은 아동양육의 가족화를 통하여 궁극적으로 성역할 강화하는 효과가 있어 도입에 있어 신중해야 한다(Morel, 2007). 보육에 있어 주요 의제중의 하나는 누가 아동양육의 책임을 질 것인가의 문제다. 국가 vs 가족, 또는 부모 vs 여성에 대한 오랜 논쟁은 이를 말한다. 아직 보육의 공공성이나 성별공유 기반이 마련되지 않은 우리나라에서 양육수당의 도입은 보육의 가족화, 여성화 레토릭을 강화시킬 가능성이 높다. 양육수당을 통해 아동양육의 사회화가 가족화 방향으로 선회하게 되면 성별로는 여성이 가정에서 아동을 양육할 가능성이 높아지며, 계층적으로는 낮은 수준의 기술이나 저임금 노동에 종사하는 여성이 가족내 돌봄을 선택할 가능성이 높다. 이미 서구복지국가에서 나타난 바와 같이 양육수당은  전통적 성역할 고정관념을 기반으로 한다는 점에서, 계층적으로 보육 방식의 차이를 유발한다는 점에서 적절치 않다. 오히려 시설에서 키우기 어려운 영유아기 아동의 양육비용 부담에 대한 국가의 지원이라면 (보육시설을 이용하지 않는 저소득층 가족에 대한) 양육수당의 방식이 아니라, 소득계층에 관계없이 아동수당을 제공하는 방식이어야 한다. 오히려 양육수당은 추가비용 부담, 접근성 문제 등으로 보육시설 이용을 저어하는 저소득층에 대한 보육비 지원을 줄이겠다는 목적도 있어 보여 문제가 있다. 오히려 영유아기 아동에 대한 보편적 아동수당의 제도화가 검토되어야 한다.

<표 2> 보육예산 구성과 추이, 2009-2011

(단위: 백만원)

세부사업명	2009년	2010년	2011년
보육돌봄서비스	339,883	349,528	395,023
영유아보육료 지원	1,282,168	1,632,204	1,934,611
보육시설기능보강	21,147	9,438	14,650
보육사업관리	1,153	1,541	1,455
중앙보육정보센터운영	400	400	1,200
지방보육정보센터운영	1,640	1,640	2,840
시설장·보육교사자격관리	665	648	640
보육시설종사자보수교육	1,314	1,248	1,248
보육프로그램개발및연구	250	250	225
한국보육시설연합회	60	60	60
보육전자바우처 운영	7,556	5,484	6,762
보육실태조사	1,000	종료
보육시설안전공제회 지원	1,000	종료
농어촌지역소규모 보육서비스제공	910	910	1,820
보육시설평가인증운영	3,401	3,401	4,975
보육시설지원	15,093	55,093	15,093
공공형 보육시설			7,984
보육시설미이용아동양육지원	32,390	65,664	89,794
총합	1,710,030	2,127,509	2,478,380

3. 일가족 양립을 위한 휴가제도의 명목적 확대, 그러나 실질화 노력 요망

후기 산업사회에서 가족의 빈곤과 사회적 배제를 대응하는 가장 효과적인 전략은 이인생계부양자 구조의 정착이다. 이를 위해서는 여성과 남성이 성별에 관계없이 노동시장에서 일하고, 가족내 돌봄을 공유하는 생애과정이 정착될 수 있도록 해야 한다. 이와 같은 일가족양립정책의 최소 요건은 산전후 출산휴가, 육아휴직휴가(부모휴가), 가족간호휴가 등의 정착이다. 이명박 정부에서도 일가족양립의 중요성을 인지하고 직장보육시설에 대한 강화, 출산휴가와 육아휴직휴가의 고용보험 커버리지 강화, 남성의 배우자출산휴가에 대한 3일 유급휴가 등을 제도적으로 도입하였다. 2011년부터 육아휴직은 종전에 비해 상당한 변화를 보인다. 2011년 육아휴직 제도의 변화를 정리하면 다음과 같다(표 3 참조).

<표 3> 육아휴직 제도의 변화

분류	내용
신청기간	자녀가 만 6세 이하에 이를 때 까지 필요에 따라 신청
지급액(소득대체율)	출산전 임금의 40% 지급 (최저 50만원에서 최대 100만원까지)
휴직기간	자녀가 만 6세 이하로 초등학교 취학 전 까지 1년 이내의 육아휴직을 부여받을 수 있음
지급요건	-육아휴직 개시일 이전에 피보험단위기간(재직하면서 임금 받은 기간)이 모두 합해서 180일 이상 -같은 자녀에 대해서 피보험자인 배우자가 육아휴직(30일 미만은 제외)을 부여받지 않아야 함 -사업주로부터 30일이상 육아휴직을 부여받아야 함
신청방법	-근로자가 직접 혹은 대리인이 출석(우편 제출 가능)하여 육아휴직 확인서(사업주 작성)와 매월 단위로 육아휴직급여 신청서(근로자 작성)를 거주지 또는 사업장 소재지 관할 고용센터에 제출

이명박 정부는 여성의 노동권/부모권 권리를 보장하고, 남성의 육아휴직 사용을 권장할 수 있도록 휴직시 소득대체율을 높이는 방안을 통하여 일가족양립제도를 보완하였다. 이와 같은 제도적 보완은 상당한 성과이다. 그럼에도 불구하고 몇 가지 문제는 그대로 남아있다. 첫째, 직장을 다니는 근로자를 위한 산전후 휴가, 육아휴직, 직장보육시설, 탄력근무제 등의 제도는 분명 필요하다. 그러나 현행 보완된 일가족양립을 위한 제도들이 기업규모 크고 안정된 직장이나 정규직 노동자에 제한된 혜택이다. 중소기업이나 영세사업체, 자영업자, 비정규직 노동자 등 대상자 포괄범위를 확대하는 것이 함께 되어야 한다. 대기업, 정규직에 한정된 일가족양립제도들로 인해 여성노동인구의 대다수가 정책의 사각지대에 있다. 따라서 포괄대상 범위에 대한 논의없이 휴직기간 확대와 소득대체율을 높이는 방안은 상대적으로 안정된 근로자들만을 위한 반쪽자리 일가족양립제도가 될 수 있다. 사회복지예산은 보편적 적용이 바탕이 되어야 하지만, 상황상 부분적으로 시행해야 할 경우에는 복지욕구가 더 큰 대상부터 시작하는 것이 형평성에 맞다. 이명박 정부에서 기업을 독려하여 일가족양립을 위한 휴가, 휴직제도를 확대하는 방식은 중산층 정규직 여성과 기업에 대한 전문인력 확보와 세제혜택의 결합으로 가닥을 잡아가고 있어 한편으로 우려가 되고 있다. 일가족양립을 위한 휴가나 휴직제도에 있어 비정규직, 영세사업장, 자영업에 종사하는 다수의 저소득층이 혜택을 함께 받을 수 있는 장치를 만들어야 하겠다. 이에 대한 일가족양립정책적 차원의 예산이 확보되어야 하는데 이에 대한 정부의 현실화 노력이 부재하다. 기업내부, 정규직 노동자의 경우에도 본인과 기업에 의한 기여금에 기반을 둔 고용보험에 의한 급부가 제공되고 있다. 일가족양립제도의 확대가 정부의 독립적 예산 배정을 통해 비정규직, 영세업체 등을 포괄할 수 있도록 해야 하겠다. 서구 선진국의 사례를 적극적으로 활용할 수 있다.

또 여성가족부는 여성의 휴직후 직장복귀를 위해 유연근무제와 단기간근무제를 제안하고 있다. 이와 같은 변화는 일가족양립을 위한 사회적 환경으로서 의미가 있다. 그러나 일가족양립정책이 여성에게만 한정된 제한된 정책으로 귀착되지 않도록 하기 위한 대안적 노력이 더 있어야 한다. 만일 일가족양립의 문제가 전체 근로자가 필수적으로 갖는 욕구가 아니라 여성근로자의 사안으로 정착되어버리면 여성에 대한 기업차원의 거부나 노동시장내 성차별이 강화될 위험의 소지가 있다. 일가족양립정책이 유연근로제 확대와 여성의 시장 배제로 결과되지 않게 할 대응책도 함께 마련되어야 한다. 2011년 남성에게도 3일간의 유급휴가를 주겠다는 제안은 남성의 가족화를 보장하기 위한 환영할만한 조치이다. 한 걸음 더 나아가 육아휴직에서도 남성의 참여율을 높이기 위하여 할당제를 도입하는 방안이 적극적으로 검토될 시점이다. 최근 유럽국가에서 남성의 양육참여 의무화(부성할당제)와 가족화를 지원하기 위한 정책적 조처들을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

4. 저출산에 대한 도구주의적 접근

저출산을 탈피하기 위한 정책적 시급성이 커져가는 가운데, 점점 여성을 출산을 위한 도구로 접근하는 방식이 증가하고 있다. 가장 극단적으로 나타난 것이 출산을 위해 낙태를 전면적으로 규제하겠다는 것이다. 2010년 2월 정부는 불법 인공임신중절예방 종합계획을 발표하였고 낙태시술을 하는 의료기관에 대한 고발과 폐쇄 등 강력한 조치를 하겠다고 발표하였다. 2009년 6월 출범한 ‘아이낳기 좋은 세상 운동 본부“는 종교계, 의료인중 낙태를 반대하는 의사들로부터 시작되었다. 그러나 이것은 지나치게 여성의 몸에 대한 국가의 직접적, 강제적 통제와 다를 바 없다. ’아이를 낳고 싶게 하는‘ 사회환경의 조성과 ’아이를 낳을 것인가‘라는 특정 행위의 결정간에는 거대한 간격이 있다. 전자는 국가가 해야 하는 의무이며, 후자는 개인이 하는 선택이다. 아이를 안심하고 낳아 기르고 싶게 하는 사회환경을 조성하면서 개인의 ’출산 선택‘을 유인해들어가는 것이 국가의 역할이지, 낳을 것인가 말것인가라는 행위 자체에 대한 결정 권한은 국가에 없다. 무엇보다도 낙태 불법화 정책은 저소득층, 빈곤층, 상대적으로 불안정한 상황에 놓여 있는 어린 여성들이 가장 부정적인 피해를 입기 쉽다. 양육을 위한 경제적, 사회적, 개인적 준비가 되어 있지 않는 가운데 낙태불법화로 출산을 하게 될 경우 이들 여성과 아동의 미래는 누가 책임질 것인가? 또 불가피하게 낙태를 해야 하는 경우 불법 영세업체에 의존하지 않을 수 없다. 이럴 경우 여성의 몸과 건강은 누가 책임질 것인가?

두 번째로는 다자녀가구에 대한 사회적 인센티브로서 셋째아 이상가구에 대한 고교수업료 지원, 학자금 우선 지원, 자녀대학입학 특별전형, 취업시 우대, 부모정년연장, 다자녀우대카드, 다자녀가구 특별분양, 다자녀 추가공제(2명이상의 자녀를 가진 근로자에 대한 추가적 소득공제), 다자녀가구 자동차 취/등록 감면 등 다양한 세제지원 등이 제시되었다. 이것은 정녕 누구를 위한 정책인지 알 수 없다. 다자녀가구에 대한 호불호는 사실 개인별로 다르고, 가족 상황에 따라 제약을 받을 수 있다. 소득계층이 높을수록 다자녀를 가질 확률이 높다는 점을 상기해본다면 사회적 인센티브 정책은 역진적 성격을 가지고 있다. 국회 기획재정위원회 소속 나성린 한나라당 의원도 “현행 다자녀 추가공제는 소득수준 상위 10%에 혜택이 집중됐는데 이를 확대 시행할 경우 고소득자에게 세제혜택이 더욱 집중될 수 있다”고 밝힌바 있다. 실제 다자녀추가소득공제로 소득상위 10%는 소득하위 10%에 비해 5배가 넘는 혜택을 받았다(한국경제, 2010년 6월 27일) 이러한 정책은 법적 근거와 형평성 측면에 있어 출산에 대한 현 정부의 계층역진적 사고와 도구주의적 접근에서 비롯되었다는 비판을 면키 어렵다. 이런 문제이외에도 첫째 아이와 둘째 아이가 셋째 아이에 비해 차별을 받아야 하는 근거는 무엇인가? 성차별, 인종차별, 지역차별 등 다양한 차별 이외에 자녀순위 차별이라는 기형적인 결과를 낳을 수 있다.

마지막으로 출산율을 증진시키기 위한 방안으로 다양한 가족에서 태어난 아동에 대한 사회적 포용을 언급한 것은 환영할만하다. 2차 저출산고령화기본계획을 보면, 한부모가족, 미혼모가족 등 다양한 가족형태에 대한 사회제도적 포용의 일환으로, 부모의 상황에 관계없이 태어난 아이들을 차별없이 대우하는 여건을 조성하겠다고 명시하고 있다. 한부모, 미혼모 등에 대한 사회적 차별과 배제를 넘어서려는 노력으로서 의미가 있다. 그러나 선언을 넘어서 이들에 대한 조건을 어떻게 개선시킬 것인가에 대한 현실화 방안이 빠져 있다. 이에 대한 보완이 필요하다. 한부모가족지원법의 경우 2008년 이후 아동양육비 지원대상을 6세 미만에서 12세까지(2010년) 초등학교 아동까지 확대한 것은 긍정적 변화라 할 수 있다. 양육수당을 일차적으로는 15세 중학교 아동까지, 이차적으로는 18세 아동까지 확대해나가는 것이 요구된다. 또 아동양육비는 아직도 5만원으로 몇 년간 변화가 없다. 아동양육비의 10만원으로의 조정도 필요하다.

5. 보육을 제외한 가족업무는 저예산, 저소득층 복지 접근으로 관철

가족에 관련된 예산 중 보육을 제외하면 다른 예산들은 현 정부 들어서면서 거의 정체되어 있는 상황이다(표 4 참조). 가족친화적 직장조성을 위한 지원체계 운영, 건강가정지원센터 운영, 가족품앗이 활성화 지원, 아이돌보미 지원사업, 다문화가족 지원사업 등 다른 가족관련 업무를 위한 예산은 매우 낮게 책정되어 있다. 이에 따라 가족친화적 지역사회 및 직장 조성이나 기타 가족관련 업무가 제한적으로 수행될 수 밖에 없으며, 가족정책이 가진 광범위성, 보편성에도 불구하고 여전히 소수의 저소득층 가족을 대상으로 문제가 발생한 이후에 치료적으로 접근하는 전통적 복지서비스 제공 방식을 벗어나지 못하고 있다. 가족업무에 대한 보다 통합적이고 체계적인 접근이 요구된다.

또한 현행 저소득층, 취약계층 가족을 대상으로 한 지원업무가 불균형하게 추진되고 있다. 대체적으로 가족지원의 주요대상으로 한부모, 미혼모, 조손, 다문화 가족 등이 포함되고 있다. 그런데 현 정부 들어서면서 다문화가족에 대한 지원이나 서비스 제공은 지속적으로 증가하는데 비해, 한부모나 미혼모에 대한 서비스 지원은 정체되어 있다. 한부모가족지원센터는 폐지되고 건강가정지원센터의 하나의 부문으로 포함되면서 위상이 하향화되었다. 더불어 건강가정지원센터도 2008년부터 확대되지 않고 있다. 2010년 현재 전국에 133개소가 있다. 반면 다문화가족은 2008년 3월 다문화가족지원법이 제정된 이후 서비스 제공이나 지원센터가 급격히 증가하였다. 다문화가족지원센터는 전국 171개소(2010년 3월 현재)로, 건강가정지원센터의 숫자를 넘어섰다. 어떻게 다문화가족지원센터가 전체 가족업무의 전달체계로서 위상을 가진 건강가정지원센터조차 많아졌는가에 대한 논의가 필요하다. 한부모가족이 전체 가족에서 차지하는 비율을 감안하더라도, 한부모가족에 대한 지원정책은 지나치게 축소되었다는 문제가 있다. 다문화가족에 대한 급속한 지원 확대가 한국 전체의 가족에 대한 복지 지원보다 왜 더 중요한지?  혹여 미래 한국 사회 잠재적 위험요소에 대한 예방이나 글로벌 인재에 대한 사회투자로서 의미가 있는지? 정부는 이에 답변해야 한다. 다문화가족에 대한 서비스 지원이 다른 가족에 대한 서비스 제공이나 지원의 철회나 배제로 이어지는 것은 문제가 아닐 수 없다.

<표 4> 제2차 저출산고령사회기본계획 여성가족부 세부사업 및 예산

세부사업명(주요사업)	’11년 예산(안)
▣ 가족친화적 직장조성을 위한 지원체계 운영 ① 유연근로시간제 관련 공공부문 선도모델 발굴․확산, ② 가족친화경영 기반마련 지원 ③ 가족친화인증기업 인센티브 강화 ④ 가족친화적 직장 조성을 위한 지원체계 운영 ⑤ 노사정위 합의를 바탕으로 민간기업의 근로시간 단축(Family Day 확산)	855
▣ 중앙,지방건강가정지원센터 운영지원 ⑥ 결혼관련 단계별 종합정보제공 및 결혼준비프로그램 운영 (부모교육, 결혼준비교육 등에 대한 교과목 개설) ⑦ 가족생활교육 및 가족상담서비스 내실화(예비 부부교육, 부부교육, 재혼가족 등에 대한 교육프로그램 개발 및 상담서비스) ⑧ 가족을 돌보는 노인에 대한 지원강화(건강가정지원센터)	8,276
▣ 가족품앗이 활성화 지원 ⑨ 수요자중심의 육아지원서비스확대(가족품앗이․공동육아나눔터)	350
▣ 아이돌보미 지원사업 ⑩ 아이돌보미 서비스 확대 ⑪ 영아에 대한 가정내 돌봄 활성화	40,189
▣ 다문화가족지원 ㉝ 다문화 가족에 대한 생애주기별 맞춤형 서비스 제공	50,754
계	234,536

*전체 여성가족부 세부사업중 가족업무와 보다 직접적으로 연결되는 세부사업을 추출하였음.

6. 향후 정책과제

가족정책이나 저출산 대책은 우리나라 미래사회의 전망과 연결되어 있기 때문에 장기적 비전과 철학을 가지고 접근해야 한다. 그런데 현 정부에서는 가족정책을 부문별 업무로 인식하여 부처간 이동을 거듭하였다. 가족정책이 미래 사회 대비에 가지는 중요성에도 불구하고 정책의 핵심사안이 아니라 파편화, 주변화한 경향이 강하다. 또 시장과 효율성, 재가족화을 강조하는 정책기조에 따라 여성, 특히 저소득층 여성들의 삶을 제약하고 있다. 정책의 우선순위는 가장 커다란 요구를 가진 그룹을 우선으로 해야 한다는 점을 재차 강조한다. 이명박 정부는 정책방향의 공공성, 정책 혜택의 형평성, 성평등적 관점의 견지를 바탕으로 할 때 주장하고 있는 GDP 3만불 시대, 경제대국으로 성장할 수 있다. 구체적 정책으로는 무엇보다는 수요자 욕구에 부합하는 보육 공공성 확대, 보편적 아동수당 도입과 양육수당 제도화 철회, 저소득층을 포함할 수 있는 일가족양립 정책, 저출산 대책을 위한 통합조정기구, 다양한 가족에 대한 사회적 통합 방안이 요구된다.

<참고문헌>

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Morel, M. (2007). From subsidiarity to 'free choice': Child- and elder-care policy reforms in France, Belgium, Germany and the Netherlands. Social Policy and Administration, 41(6), 618-637.

OECD(2007). Babies and Bosses-Reconciling Work and Family Life: A Synthesis of Findings for OECD Countries.